SEMINARIO

"EL FUTURO DE LA DEFENSA EUROPEA"

23 de septiembre de 1999

• Rafael Bardají, Asesor Ejecutivo del Ministro de Defensa

Discrepo un poco del tono, tanto de Manuel Coma como de Florentino Portero, mis predecesores. Sé que la historia le da la razón al escéptico y al pesimista, pero quiero creer que las condiciones han cambiado de manera sustancial en los últimos meses.

Lo que cambia realmente en la agenda actual del debate es que se hace insoportable políticamente el gap o el diferencial entre las expectativas que genera la Unión Europea y las capacidades que tiene para traducir su potencial en poder militar y en actuaciones o acciones de defensa en apoyo a la paz en un sentido amplio. Creo que esas expectativas ya se habían manifestado en la política exterior de seguridad común cuando llamaban a la puerta desde el sudeste asiático, centroamérica ó países del este y se les atendía como buenamente se podía, pero que con Kosovo ya estalla o se colma el vaso; y, desde luego, lo que era un diferencial de expectativas externas se convierte en algo insoportable internamente para los miembros. Y creo que eso es un motor importante. Es verdad que se puede agotar, porque no conduzca a ningún sitio, pero qué menos que constatar, no sólo el giro británico, que creo que es sincero, del gabinete Blair, sino también grandes avances institucionales, aunque tío sean oficiales o formales.

Es decir, hace menos de un año, en noviembre, tenía lugar por primera vez en toda la historia de las Comunidades o de la Unión Europea una reunión informal del Consejo de Ministros de Defensa, y ahora, justo un año después, el 15 de noviembre, va a reunirse por primera vez el Consejo de Asuntos Generales a nivel de ministros de Asuntos Exteriores y de Defensa para tratar temas de seguridad común. Es decir, la PESC se ha convertido en menos de doce meses en la PESDC, o sea política exterior de seguridad y defensa común, lo que significa que la defensa se ha incrustrado en alguna medida y nadie hoy, ni siquiera los ministros de Asuntos Exteriores, se atreven a diferenciar y a separar seguridad y defensa en el contexto de la Unión Europea. Todos los planes que ha mencionado Manuel Coma creo que están ahí y las decisiones institucionales crean un debate que es eso que los americanos llaman "la revolución de-los asuntos militares": efectivamente, una revolución tecnológica que cambia el panorama de los sistemas de armas tal como venían siendo concebidos e integrados en las fuerzas armadas contemporáneas y que para nosotros y para los europeos suponen, creo, dos cosas: una, que los Estados Unidos, que son los promotores y actores principales de esta revolución, se despegan, se encaminan a unas fuerzas militares del siglo XXII, mientras nosotros, a los efectos, estamos casi camino del siglo XIX; y, dos, que si nosotros queremos seguir el ritmo de innovación necesario, ora incrementamos los presupuestos de defensa, lo que políticamente no parece que sea posible, y algunos afirman que ni siquiera deseable, ora inventamos nuevas fórmulas para hacer más rentable que la peseta que se invierta en defensa tenga un producto de capitalización más alto, o, en fin, me pongo de acuerdo con otros países europeos y genero un potencial colectivo para poder crear al menos los sistemas de armas que van a ser más necesarios en él siglo XXI.

Estimó que es la opción política, por un lado, y la necesidad de contar con unas Fuerzas Armadas que puedan hacer algo colectivamente en los próximos decenios, por otro, lo que sitúa el debate en otro punto. Ahora bien, que eso signifique que vaya a haber un gran impulso a nivel de defensa institucional, pues no necesariamente. Es más, creo que ahora mismo estamos ante un dilema. Todos los esfuerzos por crear una mayor aproximación a nivel europeo a los temas de defensa se han hecho revolucionariamente en los últimos años en el seno de la Alianza Atlántica, en la famosa ESDI (siglas inglesas de la Identidad Europea de Seguridad y Defensa). ¿Por qué? Porque la Unión Europea era una organi2ación pacifista institucionalmente que no quería abordar las cuestiones de seguridad y defensa como tales. Sin embargo, esto ha cambiado en los últimos doce meses, y a lo mejor la ESDI ahora va a ser un obstáculo para poder desarrollar las capacidades de la Unión Europea, y creo también que a eso responde un poco el debate de perfil más bajo que está teniendo lugar en el seno de la Alianza respecto a la ESDI, debido a que ha adquirido nitidez esa otra cara de la misma moneda. Creo que eso es una ambigüedad que se hace patente y que tarde o temprano habrá que intentar resolver o aclarar, y qué duda cabe que responde a lo que apuntaba Florentino Portero. Que todo lo que tenga que ver con la creación de la defensa europea, con un sistema de defensa, tiene un condicionante externo claro que es la relación transatlántica y el papel que juegue los Estados unidos en ello.

En cualquier caso, tengo para mí que, como también mencionaba Florentino Portero, aquí ha de haber un debate importante en los próximos meses, amén del institucional, que creo que es hablar de capacidades reales de las Fuerzas Armadas, y ahí surge el plan de convergencia militar. Sorprendentemente, nadie se ha puesto a reflexionar que las divergencias de los aliados también tienen lugar en el seno de la OTAN , aunque aquí vienen cubiertas por el papel hegemóníco o post-hegemónico dominante de los Estados Unidos. Pero sí afloran en el debate dentro o alrededor del seno de la Unión Europea; es decir, nos damos cuenta de que tenemos países con criterios muy divergentes, esto es, desde ejércitos grandes, como los alemanes de conscriptos, a ejércitos absolutamente profesionales, como los ingleses, pasando por los en vías de profesionalización, como el nuestro, y con gastos per cápita o en relación al Producto Interior Bruto muy dispares. Ahí tenemos muchas divergencias, y de ahí la idea de, tomando el ejemplo del proceso de la Unión monetaria, intentar crear algo parecido en la parcela de la defensa. Personalmente, creo que el EMÚ (siglas inglesas de la Unión monetaria Europea) o el símil con él es importante políticamente, porque es claro, es sencillo y es una idea-fuerza. Entiendo que no se aplica en defensa, es difícilmente aplicable, porque así como todos insistimos en lo bueno que sería tener una defensa común, pocos la vamos a echar en falta si no se alcanza. No hay ningún incentivo real para los países miembros de poder seguir avanzando si hay problemas graves. Así como con el EMÚ la ventaja de tenerlo o los riesgos de no tenerlo eran sumamente evidentes, aquí lo es menos. No hay forma de castigar al que se salga de un plan de convergencia militar. Es decir, no hay mecanismos todavía pensados, no hay una agenda creada ni definida como ocurría con el EMÚ. Se puede crear, pero creo que va a ser mucho más complejo.

Sea como fuere, tampoco me parece una buena presentación considerar ese hipotético plan de convergencia como una justificación para que los ministros de Defensa acudan a sus gobiernos y a sus ministros de Economía y Hacienda y les digan: "Oiga, que en Bruselas me piden que haga más cosas, déme más dinero". Si fuéramos por ahí, acabaríamos mal y terminaríamos saliéndonos de los márgenes permitidos.

Además, tampoco podemos olvidarnos de qué hablamos cuando lo hacemos de defensa europea: no estamos hablando de defendernos de la extinta Unión Soviética, ni estamos hablando de tener un potencial global como los Estados Unidos; por lo que hay que ser más realistas y más modestos. Estamos hablando de ser capaces de organizar una misión de ayuda humanitaria, misión Petersberg, o como queramos llamarlo. ¿En qué escenario?; eso está por debatir, al menos dos bosnias simultáneas y una media operación más en alguna parte de África. Si tenemos claro que esas son las misiones que queremos acometer, desde mi punto de vista, lo que habría que garantizar son unos paquetes de capacidad a los cuales los diferentes países se pudieran comprometer a aportar los elementos que hicieran viables esas misiones. Es decir, si se necesitan transportes, pues que cada país estableciese un pool y especificara su aportación. El hecho es que eso implica que la política nacional de adquisiciones queda muy mermada y está brindando la posibilidad de que sea otro órgano central quien decida que un país tenga que comprar aviones y no carros de combate, y aviones de transporte y no E-18. Este es un debate en el que habría que dilucidar hasta qué punto uno Cede su capacidad, ó SU jerarquía, sus prioridades de adquisiciones presupuestarias, y creo que es imprescindible.

Ahora, por avanzar un poco en los temas de los criterios de convergencia, y con esto acabo, me gustaría poner encima de la mesa algunas ideas básicas. Creo qué los criterios estáticos que se han manejado hasta ahora (el PIB- Defensa, ecc...) no sirven. Si uno mira los estudios comparativos que hace todos los años la OTAN , habría de concluir que Grecia es el país que más esfuerzo hace... y no creo que sea el modelo con el que representar a las Fuerzas Armadas del siglo XXI. Por tanto, creo que hay que buscar otro tipo de criterios, y que sean, además, más seriados, que manifiesten mejor las tendencias, Y, por copiar alguno del EMÚ, diría que habría que incluir un criterio de estabilidad en el esfuerzo nacional de defensa; esto es, habría que fijar algo como: su país no va a devaluár la moneda en dos años, no va a recortar su presupuesto de defensa en los próximos cinco años o en el siguiente lustro. Tener que aquilatar un poco el esfuerzo nacional sobre cierros parámetros. Pero, ¿dónde ponemos la línea?, ¿en la media de la Unión Europea, o dónde?; ahí estafa el problema. No obstante, tampoco existen tantas disparidades.

Un segundo criterio, a mi entender tendría que ser el de capitalización de las Fuerzas Armadas. Es decir, podemos tener un ejército que gasta mucho, pero ser muy numeroso y, por lo tanto, realmente lo que se va es en gastos de personal. Habría que crear algún tipo de criterio, mediante el cual la inversión en defensa tuviese una traducción real en material, o que garantizara al menos que las adquisiciones de material fuesen a estar dotadas suficientemente en relación a esas misiones, a esas unidades que hacen falta para las misiones colectivas. Es verdad que la ratio entre inversión y gastos de personal se puede modificar reduciendo personal directamente y no gastando más, péro habría que indagar algún criterio de inversión y capitalización en material qué creo que es lo que da el sentido cabal de la modernización.

Y también, tal como han señalado mis predecesores, algún referente de eficacia. Creo que, normalmente, hemos empleado siempre, por ejemplo, las maniobras y el entrenamiento, y acaso habría que hablar de gastos por personal militar; no lo sé, habría que buscar un criterio de eficacia que nos garantizase esa proyectabilidad, sostenibilidad, flexibilidad, que son conceptos muy globales y qué se manejan siempre.

Por último, al pensar en los criterios más estrictos, me surge una duda, quizá un tanto herética, en el ámbito de defensa. Partimos de datos comparativos elaborados y evaluados por la OTAN todos los años y partimos de una realidad que es que salimos apenas de la guerra fría y que las estructuras y posturas de fuerza de los ejércitos europeos respondían a esa situación histórica. A lo mejor para ir a Kosovo, o para ir a Ruanda, o para montar una operación en Timor, no es necesario partir de los presupuestos económicos que han servido de comparación durante cuarenta años; no lo sé, es un duda que dejo metodo- lógicamente también ahí. Realmente, creo que habría que construir la casa pensando en qué es lo que sé quiere hacer colectivamente, que eso se garantice, y al margen de lo que sea colectivo, que cada país se dote de las mejores Fuerzas Armadas de que sea capaz y sea libre, evidentemente, de gastar donde y cuanto quiera; pero que al menos un núcleo colectivo que sirva para realizar esas operaciones de paz y 4e ayuda humanitaria sí que esté garantizado.

Por intentar fragmentar las medidas y aportar en el nivel del debate po- lítico actual qué consejos podríamos hacer llegar a los decididores políticos, que tienen un calendario de toma de decisiones muy apretado en los próximos meses, éste es mi resumen:

Uno: El tema de la defensa en la Unión Europea es un tema abierto, cuyo destino no sabemos cuál va a ser, pero que es un tren en marcha y que está cogiendo velocidad.

Dos: España es una potencia mediana en el seno de la Unión Europea y debe tomar ese tren y aprovecharse para mejorar su propia imagen, sus intereses nacionales y a la vez los colectivos, y en el conjunto de la Unión Europea, exportar estabilidad mediante la realización de las misiones de ayuda humanitaria que se decidan en un momento dado.

Tres. : Para estar en capacidad de contribuir eficazmente, todos los países de la Unión Europea tienen que hacer un ejercicio de convergencia realista, en el sentido de no esperar grandes incrementos presupuestarios, si no quizá una racionalización de su estructura de fuerzas militares y de su gasto interno.

Cuatro: España está obligada, a esa revisión estratégica que los demás países han hecho en estos últimos años y que nosotros la tenemos pendiente. En esa revisión estratégica, debemos analizar, efectivamente, empezando por lo básico de la conciencia nacional de defensa. ES decir, qué gasto queremos tener. De ese gasto que tenemos, cómo vamos a mejorar su eficacia y de qué disposición de fuerza vamos a dotarnos para que en el ejército colectivo de las fuerzas de seguridad seamos un socio de primera categoría. El socio creíble en este debate podría ser Inglaterra. En definitiva, aconsejar al Gobierno que entre de una vez en este debate y que agarre el toro por los cuernos.