SEMINARIO

"EL FUTURO DE LA DEFENSA EUROPEA"

23 de septiembre de 1999

• Enrique Navarro, Interventor del Ministerio de Defensa

En el estudio de la situación actual de la defensa europea y de su evolución, es necesario discernir, a mí juicio, entre aquella parte que se encuentra en los papeles y documentos, y la que está en la realidad del día a día.

En tos papeles, los consejos y reuniones, se viene hablando de defensa europea desde hace mucho tiempo, pero sin salir de las buenas intenciones.

Pero, realmente, el proceso de definir una defensa europea común, que ha de contener unos presupuestos, unas fuerzas comunes, una unidad de decisión y un soporte industrial y tecnológico propio, con estos términos, es relativamente reciente. Ni siquiera en el Tratado de Maastricht, que entró en vigor el 1 de noviembre de 1993, hace seis años, se alude al desarrollo de una política de defensa común, salvo en terminos muy vagos.

En mi opinión, y a nivel de la Unión Europea, que es el foro básico don- de han de desarrollarse todas las decisiones que afecten al proceso de convergencia política y económica, no es hasta el Tratado de Amsterdam, que enmienda al de Maastricht, donde por primera vez se define una voluntad de política exterior y de seguridad común y se avanza en los procesos de coordinación de las políticas de defensa. Y no podemos olvidar que su vigencia data de enero del año pasado.

En conclusión, aunque llevamos muchos años hablando de la defensa europea, la Unión Europea no ha tomado un papel activo en este proceso hasta fechas bien recientes.

El estado de la cuestión en el mundo real del día a día, exige, a mi juicio, abordar tres cuestiones que son definitorias de una política de defensa, y que constituyen los tres pilares básicos sobre los que se debe asentar la defensa europea.

En primer lugar, la defensa requiere de unos órganos ejecutivos con plena capacidad decisión, lo que incluye un cierto grado de autonomía respecto de los gobiernos nacionales.

Estos órganos ejecutivos han de tener un carácter político, por una parte, y militar, por otra: una estructura intermedia entre el Consejo Atlántico y la Comisión Europea.

Sin duda, el mayor problema a la hora de determinar una estructura de decisión conjunta, pero autónoma, es la exigencia previa de unos principios políticos de actuación consensuados por todos los miembros de la Defensa europea, ya que sin ellos difícilmente podrán existir organismos eficaces. A diferencia de la OTAN , en la que existe un socio de gran peso que habitualmente tiene la capacidad de impulsar políticas, la situación de igualdad entre, al menos, cuatro o cinco potencias europeas, exigiría reforzar ese consenso político para evitar que cualquier actuación europea se vea precedida de un juego de negociaciones bilaterales, que retrasaría cualquier acción militar, o en su defecto, la dejaría en manos de la OTAN , con una estructura mucho más ejecutiva.

En este aspecto, creo que sería por lo menos susceptible de estudio discernir si existe una voluntad política de crear una defensa europea por parte de todos los países. Existe un acuerdo sobre el impulso de la defensa común, e incluso se producen, ante determinados conflictos o situaciones, posiciones unánimes. Pero, al mismo tiempo, continúan existiendo intereses nacionales, que en muchos casos son contrapuestos, cuya subsanación constituye el mayor reto de los próximos años.

Pero venimos asistiendo en los últimos años a disensiones entre países europeos que no sólo han dificultado la toma de decisiones, sino que incluso han alimentado conflictos, como pudimos observar en el proceso de descomposición de la antigua Yugoslavia, en el que actitudes francesas y alemanas divergentes no ayudaron e evitar una situación que ha costado miles de vidas y decenas de miles de desplazados.

En relación con este primer pilar de la defensa común, resulta asimismo de gran interés, abordar la relación existente entre Europa y Estados Unidos respecto a la construcción de la defensa europea.

El Tratado de Bruselas que creó la Unión Europea Occidental data de 1948, y constituye el primer intento de organización de una defensa común ante un enemigo muy superior y que tenía decenas de divisiones apostadas a lo largo del Telón de Acero.

Dos años después, se constituyó la Organización del Tratado del Atlántico Norte bajo el impulso y la cobertura norteamericana, que en aquella época tenía estacionados en Europa a más de trescientos mil hombres. La nueva organización absorbió de hecho a la Unión Europea Occidental, creando unos lazos defensivos que todavía constituyen, hoy en día, la base de la defensa de Europa.

Bajo este paraguas, la iniciativa de la Comunidad Europea de Defensa para la creación de un ejército europeo común fracasó por las divisiones intra- europeas, animadas por la política atlantista del Reino Unido y por la cuantiosa ayuda militar norteamericana, que permitió la constitución de una fuerzas europeas con material norteamericano, en unos momentos de posguerra en los que, salvo Gran Bretaña, no existían unas fuerzas de combate europeas en el resto del continente. Bajo estas circunstancias, Europa no podía permitirse molestar a su principal benefactor.

La reactivación de la Unión Europea Occidental se produce con la Declaración de Roma en 1984, en la que se afirma, entre otras cosas, las implicaciones para Europa de crisis que tengan lugar fuera de sus fronteras, dando un paso más allá de lo que había sido el tradicional objetivo de defensa territorial. En 1987, en el marco de las negociaciones ruso-norteamericanas para la retirada de fuerzas nucleares de Europa, el Consejo de la UEO elaboró un documento que abordaba, por primera vez, la identidad de defensa europea en el marco de la OTAN. En este documento, conocido como la Plataforma de la Haya, se realizaban dos afirmaciones claves para el desarrollo posterior del proceso de defensa europea: por una parte, al constatar que "... The construction of an integrated Europe will remain incomplete as long as it does not include security and defence". Aludiendo a la indivisibilidad de la Alianza Atlántica, se resuelve "to strengthen the European pillar ofthe Alliance".

Cronológicamente, los dos últimos hitos importantes son el Consejo de Víena, de diciembre pasado, y la cumbre de Colonia , en las que se hace referencia expresa al proceso de constitución de organizaciones de defensa con- junta, y a la necesidad de cierta articulación presupuestaría para avanzar en el proceso de desarrollo de la PESC, de la cual la defensa es un elemento clave.

La cumbre de la OTAN celebrada en Washington en mayo pasado marca, por ahora, el último hito en esta evolución, al adoptarse la denominada Iniciativa de Capacidades de Defensa, que constituye un avance enorme, ya que identifica áreas críticas, los esfuerzos que han de hacerse, y señala la dirección a la que todos debemos encaminarnos, aludiéndose incluso a la necesidad de incrementar los presupuestos militares europeos.

En resumen, resulta llamativo que Estados Unidos, que siempre parece alimentar o defender esta política, diríamos de construcción europea, en cierta forma, o se adelanta o se superpone a las iniciativas europeas, aunque Europa se ha beneficiado durante décadas del paraguas norteamericano, encontrando en esta situación de inferioridad una posición ideal para desarrollar sus políticas de bienestar.

En segundo lugar, sería conveniente comprobar si realmente existe una capacidad de tomar decisiones en materias defensivas. Tomar decisiones en defensa no es como en economía o agricultura, que pueden esperar a una cumbre o a un Consejo extraordinario, o puede estar supeditado a un proceso de negociación durante meses. Las decisiones en materia de defensa exigen a veces horas y los mecanismos actuales de toma de decisiones siguen siendo muy complejos comparados con la adopción de decisiones en el seno mismo de la OTAN , que dispone de su propia estructura político-militar, ya muy asentada después de cincuenta años. A su vez, es muy importante para las Fuerzas Armadas tener plenamente identificados a sus mandos, saber en cada momento quién tiene capacidad para impartir ordenes, lo que es consustancial a cualquier organización militar.

De otra parte, yo creo que es imprescindible determinar a qué fuerza o a qué tipo de ejército nos estamos refiriendo. Porque hablamos de defensa europea, pero no sabemos si el objetivo es unificar todos los ejércitos en uno, o crear unas fuerzas proyectables que puedan ser utilizadas en determinadas misiones. Esto es algo que no ha quedado todavía meridianamente claro.

En principio, la tendencia parece ser la de posibilitar el desarrollo autónomo de misiones tipo Petersberg, en las cuales podamos proyectar una serie limitada de tropas a uno o dos escenarios concretos. Pero, la amplitud del concepto Petersberg es de tal envergadura que va a exigir una importante esfuerzo militar y la creación de fuerzas combinadas de gran espectro.

En la actualidad, los países europeos disponen de una estructura militar asentada y funcionando como es la OTAN ; no tiene sentido crear otra estructura paralela, por los costes, y por todo lo que ello llevaría asociado. De tal forma que siempre va a estar supeditada la actuación de fuerzas europeas a la infraestructura de la OTAN. Así en el propio Consejo de Colonia o en la cumbre de Washington se vuelve a hablar de la posibilidad de desarrollar operaciones UEO utilizando infraestructura de la OTAN , sin que se fije cómo articular el uso de esa infraestructura o qué papel tendrían los mandos de la OTAN en el caso de acciones exclusivamente europeas. Creo que aquí también se impone definir la estructura de medios personales y materiales, que serán determinantes del tipo de autonomía o capacidad ejecutiva que se adopte.

Europa siempre ha basado su política militar en la defensa territorial del continente, ya que existía una amenaza superior, real e inminente, que atenazaba la estabilidad y el desarrollo de los países occidentales. Una amenaza real como pudo verse en Berlín, Hungría o Checoslovaquia.

Mientras, Estados Unidos siempre ha dispuesto de unas fuerzas cuyo único objetivo era ser proyectables fuera del país, particularmente a conflictos regionales. De esta forma, el diferencial de capacidades entre Europa y Estados Unidos, manifestado en el reciente conflicto de Kosovo, tiene su origen en esta doble dirección en las políticas de defensa. Este hecho, acumulado durante treinta o cuarenta años, es lo que ha generado fundamentalmente la gran diferencia que existe entre las capacidades europeas y las de Estados Unidos.

Evidentemente, Europa no dispone de capacidades para la proyección y sostenibilidad de tropas, así como su soporte logístico, lejos de sus fronteras, con deficiencias en sistemas de información, mando y control, porque no ha tenido nunca esa necesidad. Precisamente, estas circunstancias surgen en una etapa de fuerte contracción del gasto en defensa y cuando los costes de los sistemas de última generación están al alcance de muy pocos gobiernos, y algunos sólo de Estados Unidos.

El tercer pilar de una política de defensa es una estructura industrial y tecnológica que proporcione los medios necesarios satisfaciendo la demanda tanto en cuanto a los tiempos de entrega, como calidad del suministro y su mantenimiento.

En una hipotética función de producción de defensa, el elemento tecno- lógico superaría ya ampliamente al elemento personal y al puramente cuantitativo de material. La supremacía occidental en las próximas décadas en el contexto internacional se sustentará en el mantenimiento del liderazgo tecnológico y para ello, es crucial disponer de un tejido industrial competitivo.

La base industrial proporciona otro elemento clave, autonomía. Los países con altos niveles de gasto pero con una ausencia de base industrial moderna, como muchos países árabes, países del Este europeo y del Mediterráneo, sin bien disponen de unos niveles de fuerza envidiable, tienen limitada su capacidad de acción, puesto que lo normal es que cuando se adquieren tecnologías muy avanzadas a terceros países, éstas vienen con unas servidumbres que, de alguna forma, condicionan el uso de los sistemas de armamento. El limitado acceso que los países adquirientes tienen al software de los sistemas, o los reducidos stocks que obligarían a adquisiciones masivas de material en caso de conflicto, son dos circunstancias que cercenan una política propia de defensa.

Y, precisamente en estos aspectos, son en los que el gap diferencial entre Estados Unidos y Europa es mayor y, a su vez, más determinante de la evolución futura de la defensa europea. Por un lado, en el pilar de la capacidad de decisión, se están articulando mecanismos de toma de decisiones y de planificación de acciones, y ahí está la figura del Sr. Pese, o la Célula de Planeamiento, establecida el 1 de octubre de 1992, responsable de preparar planes para el empleo de fuerzas y la emisión de recomendaciones sobre proyectos de comunicación, mando y control, que aseguren la necesaria coordinación entre tropas de diferentes países, o el Comité militar en el ámbito de la UEO. Si bien bdisponemos, asimismo, de unas fuerzas asignadas a la propia Unión Europea Occidental, que están perfectamente establecidas y en las cuales España es un país protagonista ya que participa en la gran mayoría de la unidades asignadas permanentemente a la UEO.

Es justamente en el campo de la base industrial y tecnológica, en el de los equipos y los materiales, donde más camino falta por recorrer.

A la hora de abordar este aspecto y sus posibles soluciones, existe una cuestión determinante de origen: la enorme diferencia presupuestaría entre Estados Unidos y el resto de Europa. Ya se ha mencionado suficientemente este aspecto, pero es necesario destacar el diferencial entre los presupuestos de equipamiento de ambas orillas del Atlántico. Seguramente, el año que viene Estados Unidos gastará en equipamiento el doble que todos los países de Europa juntos. Sólo en investigación y Desarrollo Europa gastará el año 2000 un tercio que Estados Unidos.

A eso hay que añadir el fenómeno de la fragmentación entre los diversos países europeos, al primar el interés nacional sobre el continental, y que algunos estudios estiman en unos 10.000 millones de dólares anuales, casi un 20% de los presupuestos de adquisiciones europeos, cantidad que se ahorraría en el caso de que se alcanzaran unas políticas de desarrollo tecnológico y de adquisiciones comunes, objetivo de la tantas veces nombrada Agencia Europea de Armamento, cuyo desarrollo se ve frenado constantemente por los intereses nacionales.

Asimismo, estas diferencias presupuestarias se producen en unos momentos en los cuales las nuevas tecnologías adquieren unos costes realmente inverosímiles. De hecho, es muy difícil que cualquier país europeo pueda acceder a sistemas de armas como los bombarderos B-2, que cuestan cerca de medio billón de pesetas cada uno, lo cual supone el triple del gasto en modernización del conjunto de las Fuerzas Armadas españolas en este año.

A su vez, las propias empresas, que se mueven en un ámbito de escasa competencia, promueven este incremento de costes, de tal forma que, cada año que transcurre, es mucho más difícil para los países europeos conseguir niveles tecnológicos similares a los que tienen los Estados Unidos, al menos en nuestras incapacidades fundamentales.

Es interesante, además, o por lo menos objeto de debate, hablar de las actitudes públicas y privadas que se están adoptando en Estados Unidos respecto a los intentos de construir una política europea de adquisiciones y de desarrollo tecnológico.

Por una parte, está claro que en una situación de presupuestos a la baja, es difícil que los países no opten por políticas eficientemente nacionales. En este contexto, es lógico que países, como España, adquieran material norteamericano, como la reciente compra de aviones F-18 A/B remotorizados pro- cedentes de la Armada de los EE.UU. Con estos mismos criterios han procedido el resto de países europeos. Así, tanto el Reino Unido como Holanda, han optado por el helicóptero de combate de Boeing, el AH-64 Longbow. Italia ha optado por el desarrollo del avión de transporte C-130 de Lockheed Martín.

La respuesta a estas actitudes es evidente, ya que resulta muy complicado acceder a proyectos de colaboración que generan unos costes añadidos muy importantes, incompatibles con las tendencias presupuestarias europeas, siendo esta circunstancia la que más desanima a los países europeos, sobre todo a los ministerios de Defensa, a entrar en proyectos de tipo europeísta.

De hecho, el coste de desarrollo y producción del Eurofighter se estima superior en un 67% a un proyecto nacional, en el supuesto ya poco probable de que un país dispusiera de tecnología propia para desarrollar de forma autónoma un modelo de estas características. Aunque los repartos de costes entre varios países facilitan el acceso a modelos tecnoLógicamente muy avanzados, imposibilita su comercialización dada su escasa competitividad.

Simultáneamente, existe una actuación de Estados Unidos, que no quiere perder el monopolio en ciertas capacidades tecnológicas esenciales. Para ello realiza una doble política, por una parte de respaldo a los proyectos de cooperación transatlántica, entendida en una sola vía, y una agresiva política comercial, soportada políticamente, que incide en aquellas áreas prioritarias para el desarrollo de una política europea de armamento.

A modo de ejemplo, el desarrollo del modelo de helicóptero de combate europeo. Tigre, soportado por franceses y alemanes, está sometido por una parte a retrasos y costes elevados, características de los programas multinacionales, lo que viene a cuestionar su viabilidad dentro de los propios países fabricantes. En este marco. Estados Unidos lanzó una suculenta oferta, tanto a Holanda como al Reino Unido, para la adquisición del helicóptero norteamericano Apache, en unas condiciones muy ventajosas, que incluyen el montaje en Europa y la participación de empresas europeas en la coproducción, otorgando ciertas facilidades para la exportación.

En las últimas acciones humanitarias y militares, se ha mostrado la imperiosa necesidad de disponer de una aviación de transporte que pueda proyectar tropas y material a regiones lejanas o aisladas. Sin embargo, durante décadas, Estados Unidos ha ostentado un monopolio en la aviación de transporte con los modelos C-130 Hércules.

Los países europeos, que disponen de un fabricante como Airbus con capacidad para construir aviones de gran tamaño y altamente competitivos en el mercado internacional, pretenden aprovechar esta capacidad para lanzar el proyecto FLA (Future Large Airlift), que nos permitiría disponer de un modelo totalmente europeo en un área esencial. Sin embargo, los intereses nacionales pueden llevar al traste esta iniciativa, básica para el desarrollo de la defensa europea. Así, Alemania defiende la opción de adquirir el avión ucranio Antonov. Mientras, Italia ha adquirido aviones C-130 Hércules, de última generación, gracias a un acuerdo de colaboración entre Lockheed Martin y Alenía. Reino Unido, país que dada de su gran capacidad de demanda, es crucial en el desarrollo del modelo europeo, parece decidido por el nuevo avión norteamericano C-l 7 Globemaster, de los que ha adquirido cuatro modelos en régimen de leasing, instrumento habitualmente reservado por Estados Unidos para material excedente.

En este contexto, la última guerra comercial está en plena ebullición, "la guerra de los misiles" como la han titulado algunos medios de información británicos. Los países europeos que están desarrollando el EF-2000, tienen pendiente de decidir el equipamiento de armas que dotará dichas unidades, y entre ellas, la más importante es la de los misiles aire-aire de medio alcance, que son los más decisivos a la hora de alcanzar una superioridad aérea. Por una parte, la empresa franco-británica Matra-Bae Dynamics lidera el programa Meteor, un misil de última generación y totalmente europeo, que se pretende que equipe tanto al modelo francés Rafale, al sueco JAS-39 Gripen de SAAB y al EF-2000. En el caso de desarrollarse, supondrá la pérdida del monopolio tecnológico norteamericano, basado en su modelo AMRAAM, que todavía tiene un gran éxito de comercialización, y el acceso europeo a una de las tecnologías críticas de material de defensa.

El monopolio ejercido por Estados Unidos en muchos sistemas ha permitido obtener modelos muy competitivos, que se adaptan perfectamente a las demandas de países europeos, con presupuestos muy restrictivos. Pero esta dependencia tiene, en el caso de los misiles, una consecuencia añadida fundamental.

En lo que se refiere a la aviación de combate, tan importante como el avión lo es el sistema de armas, y si hemos dedicado los europeos tantos esfuerzos para desarrollar un modelo totalmente propio, no tendría sentido que sus equipos fundamentales no tuvieran el mismo origen, porque, en caso con- trario, el uso del sistema de armas completo estaría condicionado a un proveedor extranjero muy celoso de su tecnología y de su posible utilización en contra de sus propios intereses.

Una constante en los últimos acuerdos y declaraciones en torno al desarrollo de la defensa europea ha sido la necesidad de avanzar en la armonización de los equipos, por razones económicas y operativas. Y creo que, en esta parcela, avanzar resulta muy difícil si no se converge presupuestariamente, por un lado, y se articulan estructuras comunes, por el otro, que nos permitan reducir nuestros costes y ser más eficientes aprovechando las economías de escala que se producen en este sector.

El gran éxito de la Unión Europea, y lo que ha generado tantos efectos positivos en el Continente, ha sido el respaldo financiero que siempre han tenido los objetivos de la Unión. Alemania ha soportado durante décadas unos presupuestos que han generado, y están generando, una cantidad de recursos muy abundante para determinados países, que ven incrementada su vocación europeísta.

Sin embargo, cuando se trata de hablar de política de defensa, estamos totalmente en el polo contrario. La colaboración genera costes, y, además, cada vez hay menos dinero. Y en este entorno, resulta muy difícil crear o solucionar una serie de problemas realmente graves.

A pesar de ello, se están dando pasos o se están emprendiendo cosas importantes. Ahí está el Grupo Europeo de Armamento, o la Organización para Cooperación Conjunta en materia de armamentos, fundada por los cuatro países europeos más importantes, Alemania, Francia, Italia y el Reino Unido, que absorben más del 80% de los presupuestos europeos y de la producción europea de material de defensa, en un intento de solucionar esos problemas de fragmentación y de poder acceder a esas tecnologías y a esos sistemas de armas que permitan hablar realmente de una política de defensa europea, que sólo será autónoma en la medida en que se dote de sus propios medios.

Cuando se habla de convergencia, y es arduo establecer criterios de convergencia, entiendo que tampoco hay que ser particularmente presuntuosos o
demasiado ambiciosos.

El espectro en el que nos movemos es disponer de fuerzas para atender simultáneamente dos conflictos regionales. Ello sin duda no exige de unas fuerzas espectaculares ni, por tanto, de una asignación de recursos que obligue a grandes incrementos presupuestarios. Sin embargo, atender a crisis regionales exige avanzar mucho en las políticas citadas, porque hasta ahora los conflictos en los que ha intervenido la OTAN han sido relativamente pequeños, y ya se han visto los problemas que ha afrontado Europa, que apenas ha tenido una intervención importante en Kosovo, a merced de las capacidades en inteligencia, mando y control y munición de alta precisión aportadas por las Fuerzas estadounidenses, y Kosovo ha sido un conflicto militarmente menor, en el que ni ha habido una resistencia militar y la intervención militar directa se ha producido tras la retirada de las tropas serbias. Pero imaginemos si esto hubiese ocurrido en el Cáucaso, donde hay la situación es explosiva, o en Cachemira, con dos potencias nucleares enfrentadas, o en Taiwan.

Ahora bien, ¿qué criterios de convergencia ? Habrá que establecer aquéllos que permitan disponer de esas fuerzas adecuadas a los distintos escenarios posibles. Lo que resulta más complejo es fijar el referente de convergencia, así como el propio contenido de la misma.

Tradicionalmente, el referente del gasto militar sobre el Producto Interior Bruto (PIB) se ha tomado como medida del esfuerzo de un país en defensa. Este índice es demasiado objetivo para ser tomado como referencia, por- que, por ejemplo, Grecia no constituye precisamente un modelo de ejército moderno, a pesar de dedicar un alto porcentaje sobre el PIB.

Fijar una banda también resulta extremadamente difícil, desde el momento en que existen políticas exclusivamente nacionales de defensa que exceden de los intereses europeos. Por esta razón, países como Francia o el Reino Unido disponen de capacidades sobredimensionadas, comparadas con el resto de países europeos.

Desde un criterio más operativo, sería necesario exigir determinadas aportaciones de medios humanos y materiales, así como la participación activa en los programas y organismos de desarrollo de la política de defensa europea, fundamentalmente aquéllos de carácter económico y tecnológico.

Lo que sí resulta evidente es que España debe incrementar sus recursos para dicha participación activa, ya que, con independencia de cualquier índice de referencia que se tome, no sólo nos encontramos en el vagón de cola, sino que estamos muy lejos del esfuerzo que realizan países mas pequeños como Portugal o Noruega, por citar dos ejemplos.

En cualquier caso, sí debemos considerar como escenario más posible para los próximos años un aumento del diferencial entre Estados Unidos y Europa. Por un lado, la situación presupuestaría alemana no augura sino nuevas reducciones de su presupuesto de defensa, mientras que el resto de los países europeos apenas puede aspirar a mantener sus presupuestos de equipamiento. Por su parte, el superávit presupuestario norteamericano, junto al desarrollo de una conciencia de defensa mucho más arraigada en el Congreso, que viene a incrementar año tras año las propuestas de gasto del propio gobierno, permitirá, tal como se establece en las previsiones para los próximos ejercicios presupuestarios, alcanzar un presupuesto de adquisiciones e I+D que para el año 2002 será superior a los 100.000 millones de dólares, frente a unos escasos 40.000 millones de los países europeos.

En este contexto, es necesario articular estructuras que reduzcan ineficiencias, que son excesivas. He aludido antes a la fragmentación y su coste, y en este sentido, la puesta en marcha de una Agencia Europea de Armamento que permita una unificación de las políticas de demanda es tanto más necesaria cuanto que en el futuro existirán unos pocos grupos industriales de defensa que podrían dominar el mercado si no existen contrapoderes que limiten su situación de privilegio en el mercado.

Asimismo, deberá reducirse la excesiva carga de personal de los ejércitos europeos, sobre todo en los países que aún mantienen un sistema de recluta obligatoria, reduciéndose el número de mandos que gravan el presupuesto de forma notable.

Ahora bien, a la postre, va a resultar muy difícil que Europa, si no se establece una política exterior auténticamente común, y si esa decisión no va acompañada de la creación de órganos ejecutivos, de forma similar al funcionamiento de la Comisión Europea, pueda alcanzar los objetivos de una defensa europea. La existencia de la OTAN , con todas sus ventajas, supone una barrera dada la eficiencia de su funcionamiento, y por ello el esfuerzo debe ser mayor, sobre todo en lo referente a la búsqueda de la eficiencia y al desarrollo de la base industrial y tecnológica europea de defensa, paso previo e ineludible para una eventual cooperación transatlántica.

Para resumir, creo que, por una parte, no existirá unidad política y por tanto Unión Europea, si no hay defensa común europea. Y eso es una idea que se ha manifestado en todos los documentos y acuerdos adoptados, pero es algo que hay que hacer realidad. Tenemos una Unión monetaria, que es algo importante; y sin duda el abandono de la moneda supone ceder una importante representación de la soberanía nacional. Pero la unión política va inexorablemente unida a una defensa común, que implica unos órganos de decisión ejecutivos, una comunidad de intereses y de valores, y una estructura de fuerzas y medios autónomos.

Cómo avanzar? Sin duda, la convergencia presupuestaría es importante y ahí los que más tenemos que converger somos nosotros, que somos los que estamos más lejos, y también coincido en que la convergencia siempre será a la baja, excepto para España. Además, es fundamental articular mandos y estructuras conjuntas, en el sentido de la reciente propuesta francesa.

Para España, sería fundamental aprovechar este impulso que la defensa europea está recibiendo, como se ha visto en el Consejo de Viena y en la cumbre de Colonia . Es la primera oportunidad histórica que tenemos de subir a un tren que está comenzando a arrancar, que es el tren que perdimos en la Unión Europea o en la OTAN , a los que nos incorporamos en marcha y en las plazas libres que quedaban. Es la primera ocasión que tenemos de participar en un proyecto europeo, en un proyecto internacional entre los países europeos, demócratas y más desarrollados social y económicamente, entre los que debemos contar, siendo protagonistas; y es una oportunidad histórica, política, cultural y económica que no podemos perder.

Para subir a ese eren se han tomado las decisiones políticas oportunas, pero deben ir complementadas por acciones que permitan participar de forma activa, y entre ellas dos deben destacarse.

Al igual que han hecho otros países, como Francia con su Libro Blanco o el Reino Unido con la Strategic Defense Rerieu. es necesario establecer un plan a medio y largo plazo que delimite un horizonte presupuestario y fije aquellos objetivos de fuerza que, como consecuencia de la participación en los organismos internacionales de defensa, se ajusten al peso político y económico de nuestro país.

En segundo lugar, España viene dedicando a la defensa, -un concepto que excede al tradicional, para incluir una presencia activa en la pacificación de conflictos o en tareas de ayuda humanitaria - unos recursos que no sólo han disminuido drásticamente, sobre todo en la primera mitad de esta década, sino que incluso son todavía inferiores a lo que reflejan las estructuras presupuestarias. En este sentido, no podemos olvidar que los costes de una reducción brutal en el número de efectivos de los ejércitos españoles, que se ha producido en los últimos quince años, son soportados directamente, a diferencia de lo que ocurre con otras reconversiones, por la propia cuenta de resultados del Ministerio de Defensa, de tal forma que para el año 2000, 118.000 millones de pesetas (un 12% del total) se dedicarán a pagar sueldos de personal militar que ya no presta servicios en las Fuerzas Armadas, mientras que el gasto de modernización será de 132.000 millones de pesetas.

En definitiva, si bien los incrementos presupuestarios son esenciales para la participación activa en el proceso de defensa, y este aspecto exige concienciar a la sociedad de esta necesidad, es primordial eliminar incertidumbres fijando unas dotaciones futuras, y ahí está pendiente la Ley Programa, y suprimir ineficiencias que, en una organización sometida a grandes cambios, son inevitables, pero que deben ser solventadas para un funcionamiento más eficaz de la Institución.