SEMINARIO

"EL FUTURO DE LA DEFENSA EUROPEA"

23 de septiembre de 1999

• Ignacio Cosido, jefe del Gabinete Técnico del Director General de la Guardía Civil

Comprendo el escepticismo histórico de Manuel Coma, incluso lo comparto en alguna medida, pero creo que aquí nos puede pasar algo como con Pedro y el lobo, que se ha dicho tantas veces que viene la defensa europea, que viene la defensa europea, que verdaderamente el día que vaya a llegar todos vamos a decir: estamos instalados en el mismo discurso. Y en ese sentido creo que coincido más con Rafael Bardají en que algo se está moviendo; todavía no está muy perfilado y todavía no hemos pasado de los discursos a los hechos, o hemos pasado en muy limitada medida, pero hay algunas decisiones importantes que ya se están adoptando.

Estamos en un momento en el que por primera vez, tras muchos intentos que ha habido de tratar de construir algo parecido a una defensa europea, nos encontramos en un camino que puede llevar a alguna realidad, aunque la realidad tenga todavía contornos muy difíciles de precisar. Este hecho se explica porque la situación actual es distinta, no ya al período de entreguerras, sino, fundamentalmente, a todo el período de guerra fría. Han cambiado demasiados elementos y, por tanto, hay una situación nueva en el que un experimento de este tipo puede enraizar en mucho-mayor medida de lo que podría hacerlo en un escenario de guerra fría.

La primera pregunta que me hacia, cuando planteábamos la cuestión (para qué queremos una defensa europea? ), la respondía señalando que es evidente que no la queremos para defender nuestro territorio, porque creo que hoy no hay ninguna amenaza que percibamos que ponga en riesgo nuestra integridad territorial. Ni siquiera el caso de Rusia, cuya potencia militar creo que cada día se encuentra mas cuestionada y que, si supone alguna amenaza, es una derivada de los propios efectos de la disgregación y del desmoronamiento, pero no como una capacidad real de afectar a nuestra seguridad, al menos en términos territoriales.

Por otra parte, tampoco creo que fuera estrictamente necesario una defensa europea para realizar operaciones humanitarias, aun cuando fueran muy alejadas de nuestro territorio (para ir a Timor, por ejemplo). Depende también de la dimensión, pero yo creo que no es estrictamente necesario. Tienen que ser operaciones de una mayor envergadura, tienen que ser operaciones bajo el paraguas de Naciones Unidas, pero más que una misión de interposición, una misión que implique la utilización de la fuerza. Ahí es donde los europeos encontramos nuestros auténticos límites. Por tanto, yo entiendo una defensa europea con el objetivo de salvaguardar los intereses europeos. Lo que ocurre es que tengo mucha dificultad para identificar cuáles son esos intereses europeos. Y lo que sí percibo es que en todo el entorno estratégico de Europa, miremos en la dirección en que miremos, salvo si miramos, lógicamente, al Atlántico, existe un deterioro de la situación ; es decir, creo que el Caúcaso está en llamas ahora mismo, creo que los Balcanes, quizás hayan superado la etapa más aguda de la crisis, pero siguen existiendo rescoldos que amenazan con que el fuego pueda volver a prender, acaso por elementos más colaterales de lo que hasta ahora se ha quemado -Croacia, en primer lugar. Bosnia en segundo, Kosovo en tercero-, pero que hay todavía material inflamable para que el incendio, si no se controla, pueda resurgir; y respecto a la situación en el Norte de África y en general en el Mediterráneo, incluyendo Oriente Medio, también hay una situación de inestabilidad, aunque con mejores perspectivas, tanto en el medio Oriente como en Argelia ; sin embargo, siguen existiendo factores susceptibles de desencadenar una crisis.

La defensa europea debe estar dirigida a ese entorno inmediato de lo que es Europa. No es realista pensar en una defensa europea con intereses globales o con capacidad de intervención global, pero sí creo que puede ser necesaria una defensa europea para intervenir en ese entorno inmediato. Con la dificultad de identificar esos intereses comunes y de crear mecanismos de solidaridad que en un momento determinado permitieran a Noruega participar en una operación a desarrollar en Argelia, si es que llegase el caso, y convencer a España o a Portugal de la necesidad de tomar parte en una operación que se pueda producir en Estonia. Eso tiene sus dificultades, pero en cualquier caso, me parece que la definición de esa agenda de intereses comunes, sería una de las asignaturas previas a la construcción de una defensa europea. Quedaría siempre la cuestión de la voluntad, que creo que es un elemento muy importante. Se precisan tres grandes bloques para construir la defensa europea: necesitamos unas capacidades, necesitamos unos instrumentos de decisión comunes, pero, al final, necesitamos una voluntad política. Tengo para mí que ese quizá sea el elemento más difícil de construir, porque eso es prácticamente imposible de improvisar; existe o no existe. Sea como fuere, su desarrollo requiere un tiempo mucho mayor.

También me asaltaba una duda, como justificación estratégica para la necesidad de construir una defensa europea: gestamos conformes o no con la naturaleza unipolar que ha adoptado el mundo tras la guerra fría? Hemos pasado de la bipolaridad a un mundo unipolar, con algunas correcciones, porque también hay potencias regionales que son emergentes; pero, no está claro si hay alguna justificación de construir algo porque no estemos conformes con el hecho de que EE.UU. sea la única potencia capaz de intervenir en cualquier lugar del planeta y de algún modo mantener esa primacía política de los EE.UU., y si la defensa europea puede tener alguna justificación para dotarnos de una mayor autonomía frente a esa gran potencia. Es algo que dudo. Porque, en principio, no estoy excesivamente disconforme con el mundo uni polar; creo que es un mundo en el que se vive aceptablemente bien, pero entiendo que puede haber argumentos en contra, que tal panorama puede generar sus peligros a largo plazo.

Hasta ahora me he referido a una lógica externa para intentar construir una defensa europea, en la medida en que haya que defender unos intereses europeos, lo cual tampoco tengo demasiado claro. Creo que es mucho mas poderosa la lógica interna, es decir, la necesidad de la unión política en la que se ha convertido hoy la Unión Europea. La unión económica, por supuesto, pero también política debe complementarse con unas capacidades militares comunes y con una política de defensa común. De lo contrario, la propia arquitectura -si es que se puede hablar de eso- de la construcción europea, adolecería de una carencia inicial en el proyecto y el edificio que se quiere elevar sería un edificio que se demostraría inestable, porque le faltaría uno de los pilares, una de los soportes básicos sobre los que construirle. Entiendo que hoy esa lógica interna es mucho mas determinante a efectos de construcción europea que la lógica externa.

Otra duda no resuelta: en qué medida es posible seguir afirmando lo que todos los políticos europeos han venido hasta ahora afirmando con todo rotundidad: que la construcción de una defensa europea no sólo no es alternativa a la Alianza Atlántica, sino que incluso la fortalece de algún modo;'

Desde un punto de vista meramente racional o académico, tiendo a pensar que la construcción de una defensa europea no tiene por qué ser sustitutoria de una defensa transatlántica; pero sí que, en efecto, tiene un elemento de mayor autonomía y un elemento de sustitución parcial de lo que había sido la defensa transatlántica, porque si no, no le encuentro mucho sentido. Esto es algo percibido por los propios EE.UU. y, de algún modo, asimilado y aceptado; es decir, que la construcción de una defensa europea lleva consigo un cierto desplazamiento de la OTAN , al menos del escenario europeo, en el cual se supone que esa defensa europea sería donde tendría su mayor desarrollo, y eso creo que es un elemento que llama en el fondo a mucha precaución por parte de los líderes europeos, porque -ya se ha comentado antes- es apostar por algo que está todavía por hacer y que todavía no existe, a costa de arriesgarse a debilitar algo que sí existe y que ha demostrado que puede funcionar.

En cualquier caso, lo que resulta evidente es que el gap entre las capacidades militares de EE.UU. y las capacidades militares europeas se está incrementando hasta niveles peligrosos en la medida en que afecta, no solamente a la autonomía o capacidad europea, sino a la propia interoperatividad de los europeos con los americanos. Así, puede llegar un momento en que nuestros equipos estén tan desfasados que seamos más un lastre que una ayuda para las operaciones que desde la Alianza Atlántica se puedan decidir y activar.

Cuáles son las tres líneas de trabajo, por así decirlo, para tratar de reducir ese creciente desfase de las capacidades militares. Situaría en primer lugar la necesidad de dar mayor competitividad a la industria europea. Una buena parte de la explicación de por qué EE.UU, con sólo un 30% más, consigue capacidades militares mucho mayores que lo que representa ese porcentaje, es porque la industria europea es mucho menos competitiva que la industria norteamericana a la hora de dotar a su proceso con sistemas de armas, y como el sistema de adquisiciones está muy viciado por un criterio político de desarrollar la industria europea, eso hace que, por ejemplo, el F-2(XX) sea mucho más caro y menos capaz de lo que pueda ser un avión estadounidense; y eso es bastante extrapolable, sobre todo respecto a aquellos equipos que tienen un componente tecnológico alto.

Es indudable que ganar en competitividad pasa por la dimensión, pero yo creo que no solamente por ella; es más, si hubiera un criterio estrictamente político de compra europeo y vamos a una concentración de la industria europea, yo no estoy muy seguro de cuál pueda terminar siendo el resultado, porque si eliminamos toda clase de competitividad o de competencia en la industria europea de defensa, creo que a medio plazo habremos cometido un grave error. Así, la dimensión es un requisito imprescindible y es imperativo un proceso de concentración de industrias, pero creo que habrá que crear mecanismos alternativos de competencia, y, en última instancia, al igual que ocurre en el mercado, habrá que mantener una cierta apertura para que si un producto es muy caro y muy malo, no se compre y adquiramos en otros mercados, porque de lo contrario puede ser peligroso.

En segundo lugar, creo que tenemos unos ejércitos muy burocratizados en Europa; es decir, que consumimos una ingente cantidad de recursos en mantener las estructura burocráticas de cada uno de los países; y, también, coincidiendo con Rafael Bardají, muy dimensionados. Es en torno a un 4 más de personal del que tiene en su conjunto EE.UU., y con menos presupuesto. En mi opinión, deberíamos ir a un ejército más reducido aún que el que tiene EE.UU, porque además tampoco necesitamos unos ejércitos muy numerosos para construir la defensa europea y, por tanto, ésa me parece otra línea de trabajo básica: reducir, y además reducir sobre la base de una drástica cura de adelgazamiento y una reordenación profunda de nuestros ejércitos.

Y en tercer lugar, también es imprescindible una racionalización de las capacidades. Tenemos excesivas duplicidades y tenemos muchos pequeños esfuerzos en áreas que necesitarían una concepción mucho más global. Y está claro que en el área de satélites y en el de transportes habrá que ir a una concentración de las capacidades, al igual que ocurrió con la cuestión de los AWACS en la OTAN. Hay algunos elementos que o son comunes o no serán, y, además, eso exigirá una racionalización de nuestras políticas de defensa, o una estructura muy modular, para saber lo que debe aportar cada país, para que al final esa construcción tenga una mínima coherencia. No hagamos todos las mismas piezas, sino desarrollemos una especialización funcional. Esta coordinación es, sin duda, extraordinariamente compleja. Pero estas tres líneas de actuación me parecen esenciales para poder poner coto al creciente desfase que existiría entre nuestras capacidades y las de EE.UU.

Sobre los criterios, tiene que haber criterios cuantitativos, porque al final algo tiene que ser mensurable, pues de lo contrario es muy difícil establecer criterio alguno; pero también debemos introducir algunos criterios cualitativos, porque si no, primero, la convergencia sería imposible y, segundo, sería una convergencia falsa, ya que estaríamos comparando cosas distintas. Creo que tiene que haber una redefinición de lo que es gasto en defensa para poder establecer algún criterio cuantitativo en materia de presupuestos, porque seguimos teniendo una disparidad importante en lo que unos países y otros consideramos que es gasto militar y de este modo las comparaciones muchas veces ofrecen divergencias. La base de cálculo de la OTAN puede ser válida, pero acaso requiera alguna adaptación, ya que incluso en la misma sigue habiendo ciertas divergencias, que, reproducidas a una escala europea, sería forzoso reconsiderar. Coincido en que quizás el índice de equipamiento, es decir el gasto en inversión por hombre, sea incluso más relevante que la mera comparación de grandes magnitudes de gasto militar respecto al PIB, aunque esa otra me parece que sería inevitable como un elemento de referencia más. Y también me parece esencial establecer unos criterios de convergencia en I+D. Finalmente, parece difícil, pero sería necesario desarrollar algo, ya veremos la dificultad, relativo a criterios de operatividad. Pero eso me parece hoy por hoy terriblemente complejo.

Querría hacer una última reflexión sobre la posición española en todo este debate, porque hasta ahora hemos hablado más en términos generales. Simplemente, dos ideas en torno a esta cuestión nacional. En primer lugar, creo que sería muy interesante para España poder ejercer un cierto liderazgo, considerando nuestra dimensión, en este proyecto de construcción de una defensa europea. Sería un debate en el que participaríamos desde el principio, por el tamaño y peso de nuestro país, no tanto las capacidades militares, pero creo que sí al menos por nuestra posición y por el peso político en general que España tiene en el entorno. Es decir, no somos un socio irrelevante a estos efectos. Sería un terreno en donde habría una oportunidad de ejercer cierto liderazgo, lo cual creo que hasta ahora lo hemos tenido bastante complicado y bastante vetado en los demás terrenos. Y eliminaríamos relativamente lo que decía Manuel Coma sobre las dificultades del liderazgo: iniciativa que partan de España generarían menos susceptibilidades que iniciativas que partan de otros socios más poderosos. En cualquier caso, sí estimo que debe ser un liderazgo compartido, porque no tenemos tampoco peso específico para impulsar esto solos, ni muchísimo menos, y me parece que en este caso el Reino Unido sería un socio ideal, ante los intentos anteriores que han estado capitaneados por el eje franco-alemán. Estoy convencido de que si los periféricos adoptáramos una iniciativa para esta nueva fase de construcción de una defensa europea, podría tener más garantías de éxito. Y en ese sentido, creo que el trío Italia -España-Reino Unido, con las limitaciones políticas que tiene Italia, podría ser interesante de cara a buscar aliados para lanzar iniciativas comunes.

En términos interiores, la defensa europea es un arma de doble filo, porque, por un lado, para la opinión pública española Europa es un producto aceptado, o por lo menos no rechazado, como sí lo era la OTAN o cualquier tipo de acuerdo bilateral con EE.UU. Por consiguiente, es posible armar un discurso que al menos suene bien, sin que eso por sí mismo llegue en absoluto a convencer al ministro de Hacienda, pero que al menos, no genere repulsa y suscite cierta adhesión, dado el encanto y la atracción que Europa ejerce aún en la opinión pública española.

El reverso de la moneda es que, realmente, cuando miramos las tablas comparadas, aún cuando lo hagamos con cierta imaginación, es decir, viendo otras posibilidades que no sea el PIB con el gasto en defensa, quedamos muy deprimidos, porque somos ciertamente el último de la cola.

Es cierto que existe una convergencia unilateral por parte de los que más gastan, es decir, éstos claramente se encuentran en una caída importante de sus presupuestos, aunque nosotros contribuimos poco a la convergencia desde abajo. En cualquier caso, esa convergencia se está produciendo de hecho. Pero mi razonamiento iba en el sentido de si la defensa europea exige de algún modo reabrir un debate de burdcn sharmg en términos internos de la Unión Europea. En una perspectiva exclusivamente interna sí es verdad que hay cierta coincidencia entre una posible demanda por parte de nuestros socios europeos de que realicemos una mayor aportación a esa defensa europea y una racionalidad interna en ese presupuesto, que si no se incrementa de cara a los años 2002 y 2003, parece que puede tener algún problema serio, que habrá que intentar arreglar de algún modo. A estos efectos, no tanto por la presión, que es un poco irreal, de la construcción de una Europa de la defensa vaya a ejercer sobre el ministro de Hacienda, sino como justificación a un incremento que en cualquier caso me parece que se tiene que generar. En caso contrario, puede producirse una quiebra del sistema y podemos gestionar esa quiebra de algún modo, -esa sería la alternativa-; pero si lo que queremos es evitar ese descalabro, me parece que ahí habría un enganche en el discurso europeo para tratar de justificar un cierto aumento del gasto en defensa.

A pesar de todo, debo aclarar que no creo que esa quiebra se pueda solucionar solamente a través del incremento, sino que habrá que hacer también un replanteamiento de los números.

Finalmente, como conclusión, un comentario sobre la reflexión del gasto en defensa, que consiste en dos o tres puntualizaciones:

1.- Creo que la convergencia en términos económicos se va a producir a la baja, nunca a la alta; basta observar cómo han evolucionado Francia, el Reino Unido o Alemania. Nuestro vecino es el que en menor medida ha reducido su gasto en defensa, pero, desde luego, tanto Alemania como el Reino Unido lo han hecho de modo considerable. Alemania está en el 1,5% del PIB, es decir, está en cifras próximas a las españolas. Y esta es una tendencia que incluso no ha tocado fondo y puede ir a más.

2.- La racionalización del gasto, sobre todo en materia de personal, en mi opinión solamente se puede hacer a través de la restricción de los ingresos en las diferentes escalas, porque todo lo demás es costosísimo, genera frustración y no reduce gastos, salvo a muy largo plazo. Esta reducción de ingresos debe producirse no solamente en la tropa, sino también en los mandos, por- que, si no, el volumen de mandos va a ser desproporcionado en relación al volumen de tropa que podamos tener. Así, habría que optar con cierta rapidez por las franjas más bajas que el modelo del Parlamento asumió en su momento, ya que de lo contrario será difícil la sostenibilidad económica a medio plazo de las Fuerzas Armadas con las cifras actuales.

3.- Hay que hacer una labor muy importante de desburocratización. Estamos ante unas Fuerzas Armadas excesivamente b u roe rat izadas, como he dicho antes. Hay también margen para racionalizar los gastos de funcionamiento. Y para mí hay un ejemplo muy claro: se gastan cantidades terribles de dinero en que nuestras fuerzas vayan de maniobra o realicen misiones en el extranjero, porque se pagan unas dietas a quienes se desplazan, cuando ade- más ya se les proporciona la comida y el alojamiento. Creo por tanto que si vamos a un cierto grado de proyección, tenemos que reducir mucho ese tipo de desembolso. Los británicos, los americanos ya lo incluyen en el sueldo. Asumo que esto sería terriblemente impopular dentro de las Fuerzas Armadas, pero en la Guardía Civil ya se ha avanzado en esta dirección. Es solo un ejemplo, porque habría otros, pero ahí sí hay un campo para tratar de racionalizar el presupuesto y cumplir el objetivo de gastar mejor. Ya que, insisto en que soy escéptico respecto a que vayamos a gastar mucho más: vamos a gastar un poco más, pero, desde luego, un escenario de un repunte importante de gastos de defensa no creo que sea muy realista. Debemos por tanto movernos en este marco presupuestario restrictivo cuando hagamos planteamientos en torno a la defensa europea.