EXTRACTO Y RESEÑAS
"Una
identidad europea de seguridad y defensa"
Javier Solana *
La unidad europea, aunque comenzó como
proyecto económico, siempre ha tenido implicaciones
de seguridad. Ha sido un marco pacificador para reconciliar
a las mayores potencias europeas después de la
devastadora experiencia de dos guerras mundiales.
La OTAN ha desempeñado un papel decisivo
en el proceso de integración europea. Durante cuarenta
años, la OTAN proporción ó una capa
protectora a la Europa occidental, que avanzaba hacia
la unión económica y, con el tiempo, política.
Sin embargo, durante esos años, las relaciones
entre la OTAN y el proceso de integración europeo
fueron pasivas. La Alianza ofrecía seguridad a
una Europa que -por buenas razones- se concentraba en
áreas de integración más prometedoras.
Esa división del trabajo tenía sentido mientras
duró el conflicto entre el Este y el Oeste, pero
desde entonces ha perdido gran parte de su razón
de ser.
Los tratados de Maastricht (1991) y Amsterdam
(1997) lo han cambiado todo. En la actualidad, la UE está
desarrollando una política exterior y de seguridad
común. En consecuencia, el papel de la OTAN ya
no es resolver difíciles cuestiones de seguridad
en beneficio de Europa. Lo que se necesita es un nuevo
enfoque político que haga derivar más responsabilidades
hacia los aliados europeos y facilite así un reequilibrio
de los papeles de Estados Unidos y Europa.
Siempre he creído que la OTAN puede
permitirse un papel europeo más firme. Bosnia y
Kosovo han demostrado, sin duda alguna, que la OTAN es
la institución militar dominante de Europa y que
seguirá siéndolo en un futuro previsible.
Por consiguiente, el objetivo no debe ser poner esto en
duda. Más bien deberíamos avanzar para favorecer
la vocación europea de identidad propia de seguridad
y defensa dando a la OTAN una naturaleza más europea.
El acuerdo de todolos aliados de crear una identidad de
seguridad y defensa europea en la OTAN , y no fuera de
ella, reconcilía las ambiciones europeas y las peticiones
norteamericanas de que asuma un papel más activo
en la defensa, efectuando el proceso dentro del sólido
marco de la Alianza.
El camino seguido para conseguir esta reconciliación
-reformar la estructura de mando de la OTAN para permitir
operaciones de respuesta a las crisis dirigidas por europeos-
responde a ciertas realidades fundamentales; que la proyección
de la defensa militar es claramente demasiado costosa
para una Europa ocupada aún en gran parte de los
aspectos no militares de la integración ; que en
un futuro previsible el poderío militar europeo
seguirá dependiendo del apoyo militar de Estados
Unidos; y que los otros miembros estratégicos no
comunitarios, como Canadá, Turquía y los
tres nuevos miembros de la OTAN , no deben ser marginados.
Al permitir que la Unión Europea Occidental
(UEO) se apoye en los dispositivos "separables pero
no separados" de la OTAN , la Alianza cumple su promesa
de robustecer su pilar europeo, promesa hecha en 1996
en las reuniones de Berlín y Bruselas de los ministros
de Asuntos Exteriores y de Defensa de la organización.
Sin embargo, la UEO es un marco demasiado estrecho para
reflejar la amplitud de las relaciones transatlánticas
o soportar el pleno alcance de una política amplia
de gestión de crisis. Para ello se necesita una
relación plenamente desarrollada entre las dos
fuerzas impulsoras más importantes que dan forma
a la evolución política y de seguridad europea:
la OTAN y la UE, que tienen intereses estratégicos
comunes en la formación de un entorno de seguridad
propicio basado en los valores atlánticos de democracia,
libertad individual e imperio de la ley. Por consiguiente,
la OTAN y la UE, aunque formalmente separadas y autónomas,
tienen un interés mutuo en sus respectivas políticas.
A fin de potenciar al máximo su influencia, reducir
al mínimo la duplicación y evitar la emisión
de señales contradictorias en una crisis, es necesario
para ambas instituciones lograr la congruencia de sus
orientaciones.
En la reconstrucción de Europa suroriental
tras la crisis de Kosovo, la interdependencia estratégica
de la OTAN y la UE ha sido siempre evidente. Pero estoy
convencido de que la coherencia entre la OTAN y la UE
tendrá un efecto sinérgico en prácticamente
todas las áreas de la gestión de seguridad
. Al trabajar juntas hacia los mismos fines estratégicos,
las dos instituciones podrían tener un efecto decisivo
sobre la evolución de un Mediterráneo pacífico
y económicamente dinámico, una Europa central
y oriental segura y próspera y, finalmente, una
Rusia que mire hacia el exterior, democrática y
estable.
La identidad europea de seguridad y defensa
será la más importante contribución
a una favorable relación transatlántica.
Pero hay más. Por ejemplo, el progreso tecnológico
influirá también sobre las relaciones políticas
de manera totalmente nueva. El desarrollo de las posibilidades
de defensa ofrece un ejemplo significativo. Los aliados
que no puedan actuar juntos en lo militar tendrán
dificultades para cooperar en lo político. Debemos
evitar una división del trabajo basada en la tecnología,
en la que Europa proporcionaría los soldados para
la gestión de crisis, mientras Estados Unidos contribuiría
con su potencial aéreo y sus satélites.
Necesitamos, por tanto, un foro para tratar asuntos relacionados
con el más amplio diálogo industrial de
defensa y cooperación a través del Atlántico.
Por ello he insistido en la creación de tal foro.
Ha llegado el momento.
La proliferación de armas de destrucción
masiva es otro desafío para la comunidad transatlántica.
Aunque las armas nucleares siguen siendo difíciles
de obtener, no ocurre lo mismo con las biológicas
y las químicas. A pesar de que con frecuencia se
pone en duda su valor militar, ciertos regímenes
delincuentes han demostrado su voluntad de usarlas. Además,
su fácil adquisición aumentará también
el daño potencial causado por agentes no estatales,
como los grupos terroristas. La contención de la
difusión de armas nucleares, biológicas
y químicas y de los misiles capaces de transportarlas
será uno de los principales desafíos para
la seguridad en el siglo próximo. En la cumbre
de Washington, los dirigentes aliados incluyeron la cuestión
de la proliferación en la agenda de la OTAN. Igualmente,
las actividades de cooperación de la Alianza con
Europa central y oriental en general, y con Rusia en particular,
y sus vínculos con otras instituciones pueden resultar
determinantes en la búsqueda de una respuesta al
problema de la proliferación.
* Del artículo "La OTAN y el futuro de la
seguridad europea*, Política Exterior, 72 {noviembre/diciembre
1999).
la Reseña: "Una política militar
europea común. Al fin serios?" Strategic Comments.
International Instituce for Strategic Studies (IISS),
Vol. 5 Issue 6 (julio 1999)
Una alianza militar de la UE debe tener su propia capacidad
de planificación y mando. De no ser así,
será débil y no será respetada ni
podrá tener el necesario acceso a los recursos
de EE.UU. Por otra parte, un mando multinacional de la
UE molestará a Washington, que ha defendido siempre
el mantenimiento de la hegemonía del mando de la
OTAN.
Los europeos tratarán probablemente
de lograr un compromiso, mezcla de recursos nacionales
de mando y arreglos centrales ad hoc.
Los problemas de Grecia y Turquía llevarán
probablemente a que se produzcan nuevas formas de asociación
de defensa entre la UE y los no miembros de OTAN.
Queda por ver si habrá acuerdo sobre
la identificación de nuevas responsabilidades europeas
en el interior de la OTAN. Esta posibilidad puede dar
pie a una oportunidad de que Francia reanude su acercamiento
formal a la estructura militar de la OTAN.
Cada vez se hace más patente el hecho
de que la mayoría de la fuerza europea de 1,9 millones
de hombres está desplegada contra los países
del Pacto de Varsovia que ya no constituyen peligro alguno.
Igualmente, una gran mayoría de aquéllos
son reclutas que, por ley, no pueden actuar en misiones
"fuera del área" y que, por su corto
servicio militar, no pueden ser entrenados en el uso de
armamento sofisticado.
A instancias del Reino Unido, la UE está
tratando de seguir dos caminos para mejorar el potencial
militar de sus miembros:
En primer lugar, tratando de establecer criterios
de convergencia de defensa. En segundo, realizando un
proceso colectivo de revisión de su defensa lo
que podría llevar a varios modelos de especialización
y a abandonar, más rápidamente, el servicio
militar obligatorio.
El caso alemán es básico en
tal esfuerzo: Sin un ejército profesional y con
una muy pequeña capacidad de proyección,
sólo unos pocos miles de soldados (de sus 350.000)
están capacitados para operaciones "fuera
de área".
En teoría , la UE puede llegar a reemplazar
a los EE.UU. en la fuerza de mantenimiento de paz en Kosovo
pero los europeos deben hacer algo más que insistir
en la participación norteamericana (in together,
out together) para probar que la cooperación europea
de seguridad se está haciendo, por fin, una realidad.
2a Reseña: CONFErencia celebrada
los días 25 a 27 de junio de 1999 organizada por
The Ditchiey Foundatión sobre Los instrumentos
de la seguridad internacional en el siglo XXI. Informe
de John G. COCKELL, Unidad de Análisis y Desarrollo
de Conflictos, Departamento de Relaciones Internacionales
de la LSE. Con participantes de Alemania, Australía, Canadá,
Estados Unidos, Francia, Japón, Nueva Zelanda,
OTAN y Reino Unido.)
El debate se centró, sobre todo, en
la identificación de los futuros instrumentos de
la comunidad internacional para la resolución de
conflictos. Hubo acuerdo sobre la probabilidad de conflictos
regionales en el futuro.
La principal consecuencia de Kosovo ha sido la de cambiar
del concepto de soberanía nacional como elemento
básico a la hora de intervenir en un conflicto,
a la idea de derechos humanos universales.
El tema básico debatido fue el de la
legitimidad de la intervención. Se pro- duce una
tensión entre la defensa de la justicia del resultado
y la legalidad de los medios. En otras palabras, si el
fin justifica los medios. Hubo unanimidad en que hubiera
sido preferible contar con la legitimidad que da el Consejo
de Seguridad aunque hubo quien creyó que habría
sido peor tratar de lograr aquélla y fracasar en
el intento.
¿Existen nuevas estructuras o instrumentos?
Tal vez el fideicomiso internacional. Los conceptos de
federación y confederación son poca cosa
para un mundo de 200 estados y 8.000 grupos lingüísticos.
La próxima crisis será distinta
a Kosovo por lo que sería erróneo tratar
de aplicarle las recetas pensadas para Kosovo.
Las coaliciones de intervención militar
serán cada vez más necesarias en la vida
internacional futura.
Las nuevas percepciones en la opinión
pública occidental llevarán a decisiones
de carácter militar más allá de la
mera autodefensa. En efecto, cada vez hay más países
que creen que en situaciones límites en terceros
países hay que hacer algo, es decir, se debe intervenir.
La actividad aérea en Kosovo demostró
que no hay sustituto para el control del terreno por la
infantería. No puede excluirse que llegue a ser
aconsejable un mayor o menor uso de las fuerzas de tierra
o de aire, según los casos que pueden ser muy diferentes.
En conclusión, los ejércitos
deben tener como primer objetivo de su entrenamiento y
formación ser capaces de obtener la victoria en
el combate. Otras capacidades o habilidades especiales,
tal vez necesarias, vendrán por añadidura.
La Conferencia no trató específicamente
de equipos militares. De lo que se dijo, se desprende
un consenso en que el futuro ofrecerá más
posibilidades técnicas a quien pueda financiarlas.
El tema del armamento muy sofisticado constituirá
un obstáculo para las coaliciones de intervención.
La guerra biológica y química
puede tener un origen no estatal pero eso no debe descartar
el que se produzca, con carácter estatal o sin
él.
Por último, el debate puso un mayor
énfasis en el mayor número de opciones a
la hora de prevenir internacionalmente los conflictos,
así como respecto a la gestión no militar
de las crisis.
3 Reseña: "La Europa de
la defensa en la Alianza Atlántica", Francois
HEISBOURG. Politique Etrangere, 2/1999: 219-232.
Pese a su éxito, el futuro a largo
plazo de la OTAN no está asegurado, y ello por
dos tipos de motivos:
Uno relacionado con su misión: No sabemos cuál
es su razón de ser ni hay acuerdo sobre las fuentes
de la legitimidad de sus intervenciones.
En segundo lugar, hay una insatisfacción
creciente sobre el reparto de tareas en el seno de la
Organización. Además, sin la amenaza soviética,
la búsqueda sistemática de un compromiso
no será más un imperativo categórico.
La Alianza no será coherente mientras
los europeos no desarrollen sus medios de intervención
militar exterior en las zonas en que sus intereses están
más comprometidos que los de Estados Unidos.
El retorno que los europeos obtienen de sus
gastos de defensa es mediocre y, paralelamente, su capacidad
de proyección de fuerzas (el tema actualmente más
candente) es muy inferior a la diferencia entre sus gastos
de defensa y los de EE.UU. Tampoco pueden los europeos
controlar operaciones interejércitos exteriores
de importancia.
No tiene sentido la diferencia los 1,9 millones
de efectivos europeos y los 1,4 norteamericanos, cuando
los EE.UU. tienen unas responsabilidades a escala planetaría.
La insuficiencia europea se debe a: 1.- la
duplicación de medios nacionales, 2.- las diferencias
respecto al reclutamiento y 3.- las disparidades de las
situaciones estratégicas nacionales.
Hasta la declaración de Saint Malo,
los objetivos de seguridad dependían de las opciones
institucionales. A partir de ahora, éstas, a la
inversa, dependerán de los objetivos buscados.
La mejora del rendimiento de la defensa podrá
alcanzarse por
1) Una mejor capacidad de gestión de crisis. Que
puede lograrse a base de:
— Transferir las reuniones ministeriales, funciones
y órganos de la UEO a la UE.
— Diferenciar las reuniones de ministros de Defensa
de las de Exteriores. — Abrir el Consejo de Defensa
a los miembros de pleno derecho y no a los asociados.
— Evitar el nacimiento de un "caucus europeo"
en el seno de la OTAN.
2) Mayor convergencia hacia una proyección de fuerzas
comunes. — Más fácil si se hace en
un marco colectivo.
— Se debe seguir el ejemplo de la convergencia económica,
pero con medidas a medio camino entre lo obligatorio y
lo indicativo, a base de acordar criterios, zonas de convergencia,
acciones comunes, etc., tales como:
- privilegiar la potencia de fuego y la proyección
de fuerzas con baremos de convergencia que incluyan estos
datos, — y compromisos de no reducción de
gastos militares. — Es deseable que el artículo
5 del Tratado de la UEO se una a los tratados de la ÜE
(cón cláusula de auroexclusión para
algunos). La adhesión al artículo 5 sería
necesaria para participar en las "acciones comunes"
que podrían comprender:
— Puesta a disposición común de medios
de aerotransporte.
— Adaptación del Eurocuerpo a misiones de
proyección de fuerzas. — Puesta en marcha
de un puesto de mando proyectable interejército
capaz de dirigir una fuerza coaligada, de un volumen al
menos igual al de la IFOR, a las órdenes del Deputy
Saceur. — En todo caso, claridad y simplificación
de objetivos. 3) Una organización colectiva de
la demanda de equipos. Los europeos
comienzan ya a aportar sus inicios de respuesta a esta
cuestión, avanzando en la:
— Racionalización y concentración
de medios industriales. — Reforma de sistemas nacionales
de adquisición de armamento.
— Puesta en marcha de la OCCAR entre Francia, Alemania,
Gran Bretaña e Italia para asegurar Ja gestión
integrada de los programas realizados en cooperación.
Tanto respecto a armamento como a la convergencia
de las políticas de defensa, el factor tiempo se
cuenta en décadas, por lo que la urgencia es aún
mayor. Los tres años perdidos en Bosnia son una
lección. Avanzar en este sentido, asegurará
la perennidad de un "gran compromiso" euroamericano.
La OTAN ofrece un mejor campo de influencia
sobre EE.UU. que un conjunto de relaciones bilaterales.
En la hipótesis de que los americanos
se distanciaran de una gestión colectiva europea
de crisis de nivel medio, los europeos debieran proporcionarse
los medios adecuados de proyección de fuerzas.
Tal hipótesis no debe descartarse pero nunca será
resultado, sino al contrario, de las decisiones europeas
derivadas de Saint-Malo.
4a Reseña: "De Amsterdam
a Kosovo. Lecciones para el futuro de la PESC". Simón
DUKE. Eipascope, 1999/2: 2-15 /EIPA: European Institute
of Public Administration
Conviene concentrarse sobre la contribución que
el Tratado de Amsterdam puede hacer a la resolución
de futuras crisis.
Hay que ir más allá de las actuales
estructuras de seguridad en Europa que, hoy por hoy, no
son más que simples documentos.
Kosovo puede bien rejuvenecer la PESC y darle
un carácter práctico y eficaz, bien continuar
los modelos de la guerra fría y dejar que los EE.UU.
lle- ven la delantera en lo que a iniciativa, armamento
y hadership se refiere.
Las consecuencias de Kosovo acabarán
demostrando la necesidad de dar una mayor atención
a la prevención de crisis y a la necesidad de edificar
una política común de defensa y seguridad.
Esta demostrará que, en la mayoría de los
casos, los EE.UU. y la UE comparten los mismos intereses,
pero ello no implica una obligación de dirigir,
para los EE.UU., ni de seguir, para los europeos.
Parece probable que continúe el mito
de una seguridad europea construida sobre estructuras
de papel, ineficaces, y un rol hegemónico, aunque
más reducido, para los EE.UU.
Las respuestas descoordinadas y puntuales
a las crisis de la post guerra fría han demostrado
el poco valor de las coalitions of the willing. Lo que
deben producirse son consensos regionales respaldados
por mandatos claros a la luz del derecho internacional.
Los acuerdos ad hoc llegan siempre tarde.
La prevención de conflictos, unida a una serie
de opciones económicas, políticas y militares
es la forma más eficaz y humana de tratar las crisis
intraestatales.
Seguir apoyándose en la superioridad
americana supone aceptar su Diplomacia y sus objetivos
y dar por sentado que los EE.UU. estarán ahí
siempre dispuestos a sacar las castañas del fuego
a sus aliados europeos.
El Presidente de la Comisión Europea,
Romano Prodi, parece dispuesto a empujar a la UE hacia
un compromiso de seguridad y defensa de sus miembros y
sus vecinos.
Debe ponerse el énfasis en la creación
de una capacidad europea creíble de prevención
de conflictos. Ello permitirá el uso de una larga
serie de medidas de las que el uso de la fuerza es la
última. La OTAN puede resultar más útil
como elemento de prevención de conflictos que de
resolución de los mismos.
La tragedía de Kosovo es que todos los
miembros de la UE deberían haber aceptado el principio
de que la urgencia de aliviar el sufrimiento de las víctimas
primaba sobre los puntos de vista nacionales. La PESC
será útil en la medida en que proporcione
a la UE un instrumento para defender los valores y objetivos
del Tratado de Amsterdam. El coste económico que
acarrearán la reconstrucción y los refugiados
hará que parezca abordable el coste de crear una
PESC verdadera.
