II. Canadá y
Estados Unidos
C.Estados
Unidos
Ensayos INCIPE No 5
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Aunque la sociedad
estadounidense siempre se ha caracterizado por su diver-
sidad étnica, ésta es ahora mayor que nunca.
La inmigración neta, incluida la ilegal, es de
cerca de un millón de personas al año, de
las que casi el 90 por ciento proceden de países
de Asia y América (26). Aunque
la legislación estadounidense establece topes numéricos
o cuotas para la inmigración, están exentos
los refugiados, ciertas categorías de familiares
y algunos otros grupos. Por tanto, las cifras fluctúan
algo de un año a otro.
Otras características
clave de la inmigración estadounidense actual,
son:
25 Employment and Immigration
Canadá, "Backgrounders to the Annual Report
to Parliament: Immigration Plan for 1991-1995", octubre
1990
26 Durante los años
80 entraron casi 9 millones, superando en unas 100.000
personas el récord establecido en la década
1901-1910, Del total de los años 80, 7,34 millones
llegaron en calidad de residentes per- manentes. El resto
ha regularizado su situación a partir de la de
extranjero residente temporal, gracias al programa de
legalización aprobado por el Congreso en 1986.
A finales del siglo pasado, el porcentaje de nacidos en
el extranjero sobre la población total era del
14 por ciento, en contraste con el 8 por ciento actual.
En Canadá los nacidos en el extranjero representan
actualmente un 16,1 por ciento de la población.
Véase Jenks, Immigration and Nationality Policies....
• La reunificación
de las familias es la prioridad fundamental de su política
en este campo (27). Cerca del 68 por
ciento de los que inmigran lo hacen valiendose de conexiones
familiares; alrededor de un 15 por ciento, como refugiados;
y un 17 por ciento, aproximadamente, son admitidos en
función de su capacitación profesional.
• Diez países
contabilizan las tres cuartas partes de los inmigrantes.
El principal país de procedencia es México,
seguido de Filipinas, la ex Unión Soviética,
Vietnam, Haití, El Salvador, India, la República
Dominicana, China y Corea (28).
• Más de las
tres cuartas partes se asienta en California, Texas, Nueva
York, Florida, Illinois y Nueva Jersey, que están
también entre los Estados más grandes de
la nación.
Hasta hace poco, las leyes
que rigen la inmigración se modificaban con poca
frecuencia. Las primeras restricciones no comenzaron hasta
1875, cuando deter- minadas clases de inmigrantes (delincuentes
y prostitutas) fueron declarados inadmisibles. Las restricciones
numéricas no se establecieron hasta que llegó
el fervor aislacionista de los años 20.
Otras dos importantes normas
legislativas se dictaron en 1952, cuando el temor al comunismo
introdujo restricciones ideológicas en los criterios
de admisión de inmigrantes; y en 1965, cuando el
movimiento de derechos civiles llevó a la revocación
de las cuotas de inmigración basadas en la nacionalidad
como criterio para la selección de inmigrantes.
Las cuotas por orígenes
nacionales fueron reemplazadas por un sistema de cuotas
y preterencias que favorecía las admisiones por
motivos familiares, tenía en cuenta a aquéllos
con profesiones solicitadas, autorizaba el mismo nivel
de admisiones para todos los países y establecía
una cuota mundial anual. Estos cambios proporcionaron
la base para los importantes niveles y nuevas fuentes
de emigración que Estados Unidos experimenta hoy
día.
El ritmo de modificaciones
legislativas en materia de inmigración varió
de forma abrupta en los años 80, periodo en el
que se aprobaron tres importantes normas:
27 La definición
de parientes próximos de ciudadanos estadounidenses
incluye a hijos menores (de edad inferior a 21 años),
cónyuges, padres de ciudadanos estadounidenses
mayores de 21 años y viudas y viudos de ciudadanos
estadounidenses. No existen restricciones en el número
de los parientes próximos que pueden entrar en
el pais cada año. Por consiguiente, no se producen
retrasos importantes en su entrada. Los familiares que
están sujetos a limites numéricos y que
por tanto pueden encontrar retrasos en su admisión,
son: los hijos adultos y solteros de ciudadanos estadounidenses,
cónyuges e hijos menores de residentes permanentes,
hijos adultos de residentes permanentes, hijos casados
de ciudadanos estadounidenses y hermanos de ciudadanos
adultos. Véase Jenks, Immigration and Nationality
Policies....
28 Servicio de Inmigración
y Naturalización de los EE. UU., Statístícaf
Yearbook ofthe Immigration & Naturalization Sen/ice,
1991, (U.S. Government Pnnting Office, Washington, 1992).
• La Ley de Refugiados
de 1980 (Refugee Act) estipulaba que las admisiones de
refugiados fueran un elemento permanente de la inmigración
al establecer que el Gobierno debía efectuar consultas
para fijar los niveles anuales y los países de
origen de los refugiados, así como los programas
y recursos necesarios para asentarlos.
La Ley de Control y Reforma
de la Inmigración de 1986 (Immigration Reform and
Control Act) respondía al crecimiento de la inmigración
ilegal estableciendo sanciones para aquellos empleadores
que contratasen inmigrantes ilegales y, al mismo tiempo,
regularizando a aquéllos que estaban ilegalmente
en el país antes de 1982 (o 1986, en el caso de
los trabajadores agrícolas).
La Ley de Inmigración
de 1990 (Immigration Act) revisaba el sistema de cuotas
preferenciales para permitir una mayor inmigración
de trabajadores especializados, más "resquicios
legales" para reducir los retrasos que sufrían
cier- tos grupos de inmigrantes admisibles pertenecientes
a la clase familiar, y una mayor diversidad de los países
de origen. Estos cambios han incrementado la inmigración
en un 35 por ciento anual, aproximadamente, y constituyen
la más amplia revisión de la normativa de
inmigración desde la ley de 1965.
Consideradas en conjunto,
estas tres leyes constituyen una importante actualización
de la política inmigratoria y un fuerte impulso
al papel de la inmigración en los años 90.
Es probable que en el futuro se produzcan cambios más
frecuentes a medida que el impacto de la inmigración
sobre la sociedad suscite nuevas evaluaciones y reguiera
los consiguientes ajustes en las leyes de inmigración.
Hay muchos aspectos de la
experiencia inmigratoria de Estados Unidos que resultan
fascinantes y merecen ser examinados con mayor profundidad.
Los cuatro que vienen a continuación son de interés
en el contexto de la Trilateral.
1. Inmigración
ilegal
La inmigración ilegal
a Estados Unidos procede, con mucho, de México.
Centenares de miles de personas sin la documentación
exigida cruzan cada año la frontera de 1.800 millas
que separa los dos países. Entre la población
ilegal hay también cada vez más centroamericanos
y otros que, generalmente con la ayuda de contrabandistas,
atraviesan México hasta la frontera, así
como personas que han sobrepasado el tiempo de estancia
concedido en sus visados.
Los orígenes de la
inmigración ilegal mejicana radican en: a) la contigüidad
de dos naciones que están entre los países
vecinos con mayores diferencias de
ingresos del mundo (29);
y, b) una historia de reclutamiento de mano de obra mejicana
—especialmente para la agricultura— que culminó
en un programa estadounidense de contratación de
trabajadores agrícolas, desde 1941 a 1964, conocido
con el nombre de "Bracero". Se establecieron
asi" fuertes vínculos económicos entre
las dos naciones, así como contactos familiares
y laborales que han resistido a los sucesivos cambios
políticos.
Los niveles de inmigración
ilegal fueron aumentando de forma gradual durante los
años 70 y 80, alcanzando en el año 1986
la cota inigualada de 1,6 millones de detenciones fronterizas
(30). Aunque la economía estaba
en período de crecimiento y la mayoría de
los inmigrantes ilegales encontraba rápidamente
trabajo, la preocupación general aumentó
sin cesar, culminando en la aprobación de la legislación
de 1986 señalada anteriormente. Su objetivo era
reforzar el control sobre el flujo de inmigrantes ilegales
al hacer que los empleadores estuvieran sujetos a multas
y prisión por contratar a trabajadores ilegales.
Por tanto, la estrategia de impedir la entrada por medió
de controles fronterizos se reforzó con la introducción
de una disposición laboral —la legalidad
como requisito para obtener un empleo—, en un esfuerzo
por reducir el incentivo que para la inmigración
ilegal suponía la disponibilidad de puestos de
trabajo. Como contrapartida a estas medidas de endurecimiento
se desarrolló un programa de legalización,
por medio del cual 3 millones de personas han regularizado
su situación en Estados Unidos (véase Tabla
4).
Además de proporcionar
una necesaria herramienta coercitiva, las sanciones a
los empleadores supusieron un punto de inflexión
psicológico en la política de inmigración.
Como señaló el presidente de un distinguido
equipo de estudio que recomendó estas medidas legislativas,
"Debemos cerrar la puerta trasera para poder abrir
la puerta principal". Verdaderamente, se necesitaba
un cambio radical en el sistema de admisión legal
de inmigrantes. Pero políticamente no podía
hacerse hasta que el Gobierno no se enfrentara al reto
representado por los flujos de inmigrantes ilegales. Sobre
todo, la inmigración ilegal contribuía a
fomentar en los Estados Unidos la inquietud sobre una
repentina vulnerabilidad frente a acontecimientos que
escapaban a su control. La aprobación de las sanciones
a los empleadores ayudó a restablecer la confianza
de los estadounidenses en la capacidad y el compromiso
del Gobierno para controlar uno de los factores de su
destino. En consecuencia, aunque el flujo de inmigrantes
ilegales sigue siendo elevado, el debate sobre la inmigración
ilegal es ahora más realista y más informado,
y está más predispuesto a la generosidad
en otras áreas de la política de inmigración.
29 Tras el fin la guerra
fria, la frontera entre Alemania y los Estados centroeuropeos
puede llegar a ser aná- loga. Sin embargo, la diferencia
en las tasas de crecimiento de la población sigue
siendo un factor único en lo que a México
y Estados Unidos se refiere.
30 El número real
de personas detenidas no se refleja en las estadísticas,
que simplemente recogen el número de aprehensiones.
Debido a que los inmigrantes ilegales son devueltos a
México rápidamente, muchos lo intentan de
nuevo, haciendo múltiples entradas hasta que consiguen
su objetivo. Por tanto, es probable que el número
de personas interceptadas sea considerablemente menor.
A pesar de la importancia
política de la aprobación de las sanciones
a empleadores, su aplicación no funciona adecuadamente.
Las dimensiones de la población ilegal están
hoy en Estados Unidos cerca de las del período
anterior a 1986. Los salarios no se han incrementado en
los mercados de trabajo de baja remuneración como
debieran si el endurecimiento de las normas laborales
estuviera teniendo efecto. Ha habido un resurgimiento
de talleres clandestinos en sectores, como la fabricación
de prendas de vestir, que han utilizado tradicionalmente
trabajadores inmigrantes, y hay indicios de que las sanciones
pueden elevar la discriminación contra trabajadores
no blancos.
Estos factores han hecho
que algunos sindicatos de trabajadores y las más
importantes organizaciones de defensa de los derechos
civiles hagan un llamamiento en favor de la derogación
de la ley que penaliza a los empleadores, derogación
que actualmente está considerando el Congreso de
Estados Unidos.
Los esfuerzos del Gobierno
para hacer cumplir las sanciones han sido débiles,
pero el principal fallo del sistema es la ausencia de
requisitos que aseguren la existencia de documentos de
identidad fiables. Si los empleadores han de verificar
que sus trabajadores son legales, éstos deben tener
algún tipo de documento que acredite ante aquéllos
que su situación es legal. Debido a que en Estados
Unidos no existe un documento de identidad universal,
la ley permite la utilización de una amplia gama
de documentos para cumplir con el requisito de verificación.
La mayoría de los documentos admitidos pueden falsificarse
fácilmente, por lo que el uso de documentación
falsa está muy extendido.
Al mismo tiempo, y como es
tradicional, las nuevas normas laborales han tar- dado
una década o más en hacerse efectivas después
de su aprobación. Los promotores de las sanciones
a los empleadores entendían que la legislación
no era sino un primer paso que tendría que reforzarse
con el tiempo. También valoraron la especial sensibilidad
política que rodea a la exigencia de documentación,
y ante esto fueron incapaces de obtener todo lo que deseaban
con la legislación que pusieron en marcha.
Así, la capacidad
de Estados Unidos para controlar la inmigración
ilegal empieza en buena medida en un asunto tan aparentemente
remoto y esotérico como es el de los documentos
de identidad. Pero es que este tema, a su vez, des- pierta
señales de alarma en la mente de los estadounidenses
acerca del control gubernamental frente a la libertad
individual. Las propuestas para mejorar la seguridad de
los documentos o para introducir un documento de identificación
universal con objeto de sofocar la inmigración
ilegal son consideradas, general- mente, como un remedio
peor que la enfermedad.
El debate sobre la inmigración
ilegal se está reactivando debido a que Estados
Unidos ha sido incapaz de limitar de forma tangible los
flujos ilegales en una época de crecimiento lento
y amplia reestructuración económica. Las
nuevas soluciones requerirán c¡ue los norteamericanos
decidan entre el compromiso con un sistema de inmigración
generoso pero controlado, y los principios de libertad
individual tal como se han practicado y entendido tradicionalmente.
2. Política
de refugiados
Aunque basada en creencias
profundamente humanitarias, la política de refugiados
de Estados Unidos desde la Segunda Guerra Mundial ha sido
también una decidida prolongación de los
antagonismos de la Guerra Fría. Se ha admitido
a un gran número de refugiados procedentes de los
entonces países comunistas, y a muy pocos de otros
lugares, a pesar de los extendidos y graves abusos contra
los derechos humanos que han tenido lugar, por ejemplo,
en Haití y El Salvador, para los que Estados Unidos
es prácticamente el único país de
asilo o reasentamiento. La política estadounidense
presentó a los fugitivos del comunismo como héroes,
debido a que su huida poma de relieve la represión
que Occidente censuraba. Al mismo tiempo, trató
a la mayoría de las víctimas de las dictaduras
derechistas como inmigrantes ilegales, porque la compasión
hacia ellas se consideraba incoherente con el apoyo político
que disfrutaban tales regímenes a causa de su anticomunismo.
Finalizada la Guerra Fría,
la admisión de refugiados estadounidense ha perdido
su razón de ser política, haciéndose
cada vez más anacrónica. Aunque la cifra
anual de admisiones aumentó de 107.000 a 132.000
durante los años fiscales de 1989 a 1992, más
del 80 por ciento de los refugiados procedían de
la antigua Unión Soviética y Viernam (31).
Además, en el caso de estas dos naciones. Estados
Unidos interroga a los refugiados en el propio país
de origen. Cuando se introdujo este procedimiento, representaba
una alternativa pragmática a las peligrosas y caóticas
fugas de regímenes opresores. Hoy sirve sobre todo
para seleccionar a nacionales con cierro fundamento histórico
para solicitar la hospitalidad de Estados Unidos, pero
que no están en peligro inminente o no se distinguen
por estar entre quienes sufren más abusos.
Frente a este trasfondo surgen
las terribles situaciones de emergencia de carácter
humanitario en la ex Yugoeslavia, Somalia, norte de Irak
y muchos otros lugares. Ni Estados Unidos ni otras naciones
han ofrecido como respuesta un reasencamiento proporcionado,
prefiriendo aplicar la ayuda humanitaria in situ. Esto
no es inconveniente, pero plantea una cuestión
fundamental: ¿qué intereses nacionales y
qué normas internacionales deben guiar las decisiones
estadounidenses de ayuda y acogida a los refugiados, ahora
que la Guerra Fría ha terminado/ Estados Unidos
no sólo no ha respondido a la pregunta, sino que
sus políticos parecen bastante cómodos con
el statu quo. Una razón para ello es que los acuerdos
existentes para la admisión de refugiados cuentan
con el fuerte apoyo de las comunidades étnicas
establecidas. Defienden eficazmente la perpetuación
de un programa que se ha convertido en gran medida en
un flujo de inmigración
31 Véase «GAO
Advises Clinton on Transition Issues», Interprefer
fíefeases 70: 3 (15 de enero de 1993).
alterno. Esto, combinado
con la ausencia de una perspectiva estratégica
interna:ional, aún más evidente por el reasentamiento
de refugiados, b, producido el estancamiento en un campo
en el que Estados Unidos ha mantenido tradicional - mente
un liderazgo activo y generoso.
Es difícil que se
mantenga mucho tiempo la complacencia oficial frente a
incidentes tan espectaculares como el fallido desembarco
en junio de 1993 de los pasajeros del Golden Venture,
un carguero que transportó durante cuatro meses
a casi 300 chinos para que pudieran rellenar solicitudes
de asilo político a su llegada. Al final, perecieron
ocho de ellos después de que el grupo se viera
obligado a lanzarse a las heladas y agitadas aguas de
Nueva York. Pero el incentivo que les movió a intentar
esta aventura se basaba en el conocimiento de sus contrabandistas
de que Estados Unidos concede el asilo a quienes profesan
oposición a la política demográfica
china de un solo hijo. Reconciliar los imperativos internacionales
de derechos humanos, las cambiantes políticas exteriores
y las peticiones de refugio en circunstancias como ésta,
es una nueva realidad que el gobierno aún no ha
asumido ni intentado resolver. Si no lo hace, la opinión
pública podría impulsar al Congreso a aprobar
medidas de consecuencias negativas para la tradición
humanitaria y el liderazgo que tan alto valor tienen en
Estados Unidos.
Entre otras cosas. Estados
Unidos necesita un enfoque humanitario de las admisiones,
por ejemplo como el de Canadá, por medio del cual
admita números cada vez menores de grupos que pasan
a ser de refugiados a simples inmigrantes. Necesita dirigir
los esfuerzos de reasentamiento de refugiados a situaciones
de aguda necesidad —como los campos de prisioneros
en Bosnia, o las víctimas de abusos militares en
Haití— en las que su intervención
ponga de relieve internacionalmente el oprobio por los
abusos flagrantes de derechos humanos y la necesidad de
enmienda, de igual modo que durante la Guerra Fría
la bienvenida a las víctimas del comunismo suponía
una clara declaración de principios. Y necesita
también examinar con todo cuidado las cuestiones
que rodean la naturaleza de la persecución política
en un mundo cambiante, y cómo la política
de refugiados puede responder o no a tal situación.
Al ser Estados Unidos destino
frecuente para solicitantes de asilo, una de las principales
naciones de reasentamiento de refugiados y uno de los
mayores donantes de las organizaciones humanitarias, su
comportamiento en materia de refugiados es muy importante,
y ha servido tradicionalmente para establecer nor- mas
internacionales de actuación a otros países.
3. Integración
de los inmigrantes
Los criterios estadounidenses
en materia de adaptación o integración de
inmigrantes son muy diferentes de los canadienses. A excepción
de los refugiados, que son beneficiarios de programas
y servicios específicos financiados por el gobierno
federal (32), la política de integración
de Estados Unidos ha consistido en confiar a la buena
salud económica y a la vitalidad de las instituciones
públicas —como, por ejemplo, el sistema educativo—
las oportunidades y for- mación necesarias para
que los recién llegados se integren en la vida
norteamericana. Esta no-política, por así
llamarla, ha funcionado sorprendentemente bien.
Sin embargo, están
apareciendo indicios inquietantes. Uno de ellos se refiere
al aprendizaje del idioma inglés. El dominio de
la lengua es fundamental para el é xito económico,
baremo clave de la integración del inmigrante,
y el éxito económico depende ahora cada
vez más de la capacitación y formación
posteriores a la enseñanza media. No obstante,
la mitad de los escolares de Bostón, la mitad de
la población de Miami y un millón de residentes
en Los Angeles no dominan el inglés por completo,
en un momento en que la inversión en educación
bilingüe se ha reducido a la mitad y el gasto federal
real para la enseñanza del idioma es sólo
de unos 300 millones de dólares (33).
Más aún, los inmigrantes desean por encima
de todo aprender el idioma, se esfuerzan para conseguirlo
y entienden que su propio éxito, y en particular
el de sus hijos, depende de su dominio del inglés.
El problema no radica en el inmigrante, sino en que la
enseñanza no está al alcance de todo el
mundo.
É sta es una más
de la serie de cuestiones clave en las que Estados Unidos
debe buscar más eficacia si desea asimilar niveles
de inmigración históricamente elevados.
Por regla general, la primera generación no se
integra nunca del todo, y encuentra en las comunidades
étnicas protección frente a las dificultades
de vivir en una nueva tierra. Donde sí debe funcionar
la integración es en la segunda generación,
esto es, los hijos de los inmigrantes, que adoptan los
valores y cos- tumbres de la cultura que los acoge. Si
alcanzan el éxito en los términos que marcan
estos valores y costumbres serán considerados miembros
de pleno derecho de la sociedad y tendrán oportunidades
económicas y sociales; en definitiva, conseguirán
la integración. Si son rechazados, lo más
probable es que ellos y sus hijos vuelvan a reavivar una
identidad étnica que dé sentido a sus vidas,
lo que puede conducir a una grave alienación. El
bienestar de los hijos de los inmigrantes, por tanto,
es de vital importancia.
Los enclaves de inmigrantes
en las grandes ciudades son de gran interés a este
respecto. Tradicionalmente, las comunidades étnicas
han sido una fuente
32 La Ley de Refugiados
de 1980 (Refugee Act) concede a los refugiados acceso
inmediato a ciertos tipos de ayuda, por ejemplo para transporte,
alojamiento, formación profesional y programas
de seguridad familiar como el de Ayuda a familias con
hijos dependientes (Aid to Families with Dependent Children),
el de Póliza de seguridad suplementaria Supplemental
Security Insurance) y el de Asistencia médica (Medicaid).
Sin embargo, el Congreso ha sido reacio a mantener su
compromiso de absorber muchos de los costes de estos prpgramas.
Entre 1982 y 1990, las ayudas de asentamiento descenderon
de 4,500 a 2.000 dólares por refugiado, y el gobierno
federal redujo los reembolsos a los gobiernos estatales
y locales por sus ayudas públicas y el prpgrama
de Ayuda a familias de 36 meses a 12 y 4 meses respectivamente.
Si se desea profundizar en este tema, véase Elizabeth
S. Rolph, Immigration Policies: Legacy frorn the 1980
and Issues forthe 1990s (RAND Corporation, Santa Mónica,
1992).
33 Michael Fix, "Remarks
before the Commission on Immigration Reform", The
Urban Institute, 5 de enero de 1993.
de revitalización para
los Estados Unidos. La integración se producía
a medida que la gente se trasladaba, en el transcurso
de las generaciones, desde las barriadas étnicas
en las que se agrupaban a otras comunidades más
abiertas. Sin embargo, el enclave se convierte en un gueto
cuando los sistemas de movilidad laboral y social son
cerrados, que es lo que ha ocurrido con grandes segmentos
de la población afroamericana en Estados Unidos.
El modelo del enclave como puente para la integración
no funciona en este caso. Debido a que la inmigración
está dominada hoy día por diferentes grupos
raciales y étnicos, todo lo relacionado con la
movilidad dentro de la sociedad es de una importancia
capital.
La integración de
los inmigrantes es una vía de dos sentidos. Los
inmigrantes cambian para adaptarse a la sociedad, y la
sociedad cambia para incorporarlos. La archiconocida imagen
del crisol para describir la sociedad estadounidense se
ha visto desplazada hoy día por la de la ensaladera,
el tapiz o el mosaico. Esto se debe a que la población
de Estados Unidos no ha llegado a fundirse en un sólo
pueblo. Siempre ha sido un país formado por grupos
con características y culturas propias, singulares
y diferentes, que han sido alimentadas y celebradas en
tanto en cuanto no violaran compromisos o principios democráticos
más generales.
Por consiguiente, los sijs
pueden llevar turbante como expresión de sus creencias
religiosas incluso cuando están en prisión,
pero los musulmanes no pueden practicar la poligamia.
Los amish pueden emplear caballos y calesas en carreteras
locales, pero sus hijos deben asistir a la escuela pública
hasta los 16 años de edad. Se puede utilizar el
kosher y otros rituales religiosos para preparar los alimentos,
pero deben cumplir las normas de salud pública
y pasar por la inspec- ción sanitaria.
Las tensiones y dilemas que
rodean a la integración deben evaluarse y negociarse
continuamente. Hoy día se manifiestan por ejemplo
en los debates sobre la educación bilingüe
en la escuela pública, la adopción de medidas
de discriminación positiva para los nuevos grupos
de emigrantes, y la reforma de los planes de estudio para
crear un clima de mayor tolerancia social hacia el multiculturalismo.
El debate cultural provocado por la inmigración
es probablemente el más difícil de resolver
para una sociedad. Y sin embargo, se hace mucho más
manejable cuando los inmigrantes progresan económicamente.
Ahí es donde la experiencia estadounidense ha sido
tradicionalmente satisfactoria e instructiva.
Las necesidades de los inmigrantes
en educación y otras formas de inver- sión
en capital humano coinciden con las de la nación
en su conjunto. Si se pueden revitalizar las instituciones
públicas de la sociedad y limar las asperezas raciales,
el modelo de integración que ha funcionado bien
en el pasado debería seguir haciéndolo.
Esto requiere concertar un compromiso social a todos los
niveles, compromiso que debe convertirse en los años
90 en una prioridad nacional. 4. Integración
económica regional
A diferencia de los países
de la Comunidad Europea, Norteamérica acaba de
empezar a recorrer el camino de la integración
económica regional. Y, a diferencia de la Comunidad
Europea, el objetivo de la integración económica
es el crecimiento económico, no un proceso para
lograr la unión política. Con la excepción
de la entrada temporal de hombres de negocios, los temas
de migración no son un elemento explícito
del Acuerdo Norteamericano de Libre Comercio (NAFTA) —que
engloba al anterior acuerdo entre Estados Unidos y Canadá—
ni presuponen por el momento ninguna movilidad laboral
adicional para Norteamérica. A pesar de todo, la
reducción de las presiones migratorias se cita
regularmente por todas las partes como una de los ventajas
del NAFTA. En palabras del presidente Salinas, "queremos
enviar mercancías, no personas".
En 1986, el Congreso de Estados
Unidos estableció una Comisión para el estudio
de las migraciones internacionales y la cooperación
para el desarrollo económico (Commission for the
Smdy of Internacional Migration and Cooperativo Economic
Developmenc). Su mandato era buscar respuestas políticas
a las presiones migratorias. Llegó a la conclusión
de que una mayor creación de puestos de trabajo
en los países de origen disminuye la necesidad
de emigrar de la población. El estímulo
más prometedor para el futuro crecimiento de los
países de origen consiste en expandir el comercio
entre ellos y los países industrializados, en particular
Estados Unidos. En la medida en que el NAFTA logre el
objetivo de la creación de empleo como consecuencia
de la expansión del mercado, realizará una
contribución muy positiva para mitigar la presión
migratoria.
Sin embargo, la Comisión
también puso de relieve que, a corto o medio plazo,
cualquier medida para estimular el desarrollo económico
también estimulará probablemente las presiones
migratorias. Y, en este contexto, el plazo " corto"
o "medio" significa de 10 a 20 años (34).
Algunos han denominado a este fenómeno la "paradoja
de la migración". Es consecuencia del hecho
de que el desarrollo sustituye capital por trabajo, concentra
y a menudo privatiza la tierra, y liberaliza los mercados.
La economía de mercado destruye los tradicionales
sis- temas sociales y económicos y desplazan a
las poblaciones rurales, que engrosan así las grandes
migraciones características del desarrollo (35).
Con el NAFTA, este efecto
se va a amortiguar significativamente al establecer un
ajuste gradual para la agricultura por un periodo transitorio
de 15 años. Los aranceles se reducirán progresivamente
durante un plazo en el que deben crearse un gran número
de puestos de trabajo en otros sectores de la economía.
De
34 Final Fieport of the
Commission for the Study of International Migration and
Cooperativo Economic Development (U,S. Government Printing
Office, Washington, 1990).
35 Dolores Acevedo y
Thomas J. Espenshade, "Implications of a North American
Free Trade Agrément for Mexican Migration into
the United States", Population and Development Review
18:4 (diciembre 1992), págs. 729-744. manera
más general y a más largo plazo, el efecto
del desarrollo económico y de la liberalización
del comercio sobre la migración estará en
función de la forma en que la economía y
los niveles de vida mejoren. Aquí, el punto crítico
lo constituyen las diferencias salariales (36).
Debido a que los ingresos
per cápita son diez veces más altos en Estados
Unidos que en México, los salarios de éste
último país deberán aumentar (reduciendo
las diferencias salariales) y la sociedad mexicana tendrá
c¡ue gozar de un mayor bienestar social general
para desanimar a los potenciales emigrantes a ir hacia
el Norte. Un estudio de la Comisión de Comercio
Internacional (U.S. Internacional Trade Commission) sobre
salarios concluyó que, en efecto, el desfase salarial
disminuiría ligeramente, correspondiendo la mayor
parte del ajuste a la subida en México (37).
Si ocurre así, los incentivos existentes para la
emigración deberán disminuir en alguna medida.
El riesgo contra este resultado
es que México se convierta simplemente en una meca
de bajos salarios para la inversión extranjera.
Para evitarlo, son necesarias una inversión privada
con claros objetivos y una inversión pública
agresiva en infraestructuras y programas sociales mexicanos.
Dado lo arraigado de las redes migratorias existentes
entre México y Estados Unidos y la estrecha relación
de ambos mercados laborales, la tradición y los
incentivos que sustentan la emigración requieren
un cambio fundamental mediante un tratamiento de conjunto.
La complejidad del vínculo
entre desarrollo y migraciones, particularmente entre
naciones que tienen fuertes lazos migratorios, implica
que el desarrollo no puede considerarse simplemente como
un substituto de la emigración o como la vía
para eliminarla. En lugar de frenar la emigración,
el desarrollo varía decisivamente el carácter
de las migraciones en diversos aspectos. Por canco, la
idea de que el desarrollo impide las migraciones debe
modificarse para acencuar la necesidad de aceptar ciertos
niveles de emigración como una característica
estructural relativamente permanente de la interdependencia
económica entre naciones. El objetivo realista
debe ser minimizar la irregularidad y la impredecibilidad
de la inmigración ilegal, no anular por completo
el fenómeno migratorio.
El reto está en desarrollar
una política que combine adecuadamente la ayuda
al desarrollo, la cooperación internacional y la
dinámica de las migraciones. La idea que debería
guiar dicha política es que la migración
está estrechamente ligada a la calidad y al tipo
de desarrollo, así como a la cooperación
existence. La liberalización del mercado sólo
transformará las presiones migratorias si fomenta
un desarrollo rural sostenible que potencie el capital
humano, y si mejora la protección de los derechos
civiles de los trabajadores en todos los mercados laborales
de Norteamérica.
36 Mientras que para
un emigrante potencial el punto clave son las diferencias
salariales, las diferencias en la productividad son también
un asunto crucial para un posible inversor que esté
dudando entre Estados Unidos y México. Los salarios
son mucho más altos en Estados Unidos, pero también
lo es la productividad.
37 Acevedo, «Implications.,.»,
pág. 735. Considerado de esta forma, el NAFTA
es el primer paso de un proceso continuo, no un fin en
sí mismo. Un importante paso a continuación
sería integrar la .inmigración en el proceso
NAFTA incluyendo en él temas laborales. El efecto
de tales medidas sería mejorar las condiciones
laborales en México favoreciendo la situación
de los trabajadores que de otro modo podrían emigrar
a Estados Unidos, y disminuyendo los incentivos de los
empleadores para establecerse en México por las
condiciones de explotación en el trabajo. Esto
sería semejante al enfoque aplicado por la Comunidad
Europea para eliminar las barreras comerciales interiores.
En fin de cuentas, el NAFTA
no hace nada por alentar la emigración ni a corto
ni a largo plazo, más allá de los incentivos
que ya existen. En cambio, ha contribuido en gran medida
a crear puestos de trabajo y oportunidades en la economía
mexicana. Al mismo tiempo, a medida que las economías
se integran y aumenta su interdependencia en todo el mundo,
los modelos migratorios sufren amplias transformaciones.
Por regla general, los movimientos migratorios aumentan
entre ellas. No es defendible, ni nos interesa, ahondar
las diferencias económicas entre las naciones de
Norteamérica, pero los líderes políticos
y la opinión pública deben empezar a comprender
y aceptar la realidad de las migraciones como un rasgo
permanente de un mundo económicamente interdependiente.
La esperanza es que, con medidas como el NAFTA, estas
migraciones se hagan cada vez más recíprocas
y estén cada vez más reguladas, reemplazando
el carácter furtivo y clandestino que tienen en
la actualidad.
* * *
Los países que son
destino de inmigración no han resuelto en absoluto
el problema de su control, de las demoras en los casos
de asilo, ni de la tensión social entre las comunidades
ya establecidas y los recién llegados. Son temas
de por sí contenciosos. Pero la mayoría
de la población confía en la capacidad de
los gobiernos para controlar los flujos de migración.
Esto se debe a que la integración de los inmigrantes
sigue siendo satisfactoria y a que hay leyes, políticas
y estructuras administrativas precisas para regular los
procesos inmigratorios, canalizar el debate público,
y alcanzar un consenso político.
II.
Canadá y Estados Unidos
A. Componentes
de una política de inmigración
1. ¿Quiénes?
2. ¿Cuántos?
3. ¿De dónde?
B. Canadá
1. Perfil del sistema
2. Cuestiones de especial relevancia
C. Estados
Unidos
1. Inmigración ilegal
2. Política de refugiados
3. Integración de los inmigrantes
4. Integración económica regional
