III.
La Comunidad Europea
A.
Europa y la inmigración, hoy
4.La crisis del asilo
Ensayos INCIPE No 5
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De todos los temas y nuevas
cuestiones que las migraciones internacionales están
planteando a las naciones europeas, ninguno es más
urgente o explosivo que la crisis del asilo. Los números
de solicitantes de asilo han aumentado en los países
europeos en proporciones alarmantes. En 1980, el número
de casos anuales no llegaba a 20.000. En 1992, ha alcanzado
los 560.000 (véase la Tabla 7), más del
doble de los que se han producido desde el año
1988. El coste de los trámites de solicitud y de
otros servicios garantizados a los peticionarios de asilo
se estimó en 6.000 millones de dólares en
1991, por lo menos cinco veces el presupuesto del ACNUR
para atender a más de 17 millones de refugiados
en todo el mundo (48).
Las primeras oleadas de peticionarios
de asilo del este de Europa que se produjeron cuando cayó
el telón de acero se han apaciguado, y ahora para
la mayoría de los europeos del Este no presenta
riesgos volver a sus países de origen, porque éstos
se han convertido en democracias donde no hay ya persecución
política. La población asilada más
problemática es la formada por los solicitantes
de países menos desarrollados. Hace cinco años,
se aprobaba cerca del 40 por ciento de las solicitudes
de asilo. Esa proporción cayó al 25 por
ciento en 1991. Aunque existen considerables diferencias
entre Estados (la tasa de aprobación en algunos
de ellos es tan baja que llega al dos o tres por ciento),
tres cuartas partes de la población global en busca
de asilo ve desestimada su petición por considerarse
que no lo necesita, incluso después de agotar por
completo los a menudo largos procedimientos de apelación.
No obstante, el 80 por ciento de los que han sido rechazados
se quedan a pesar de todo. Las demoras y la incapacidad
para expulsar a las personas que han sido declaradas no
aceptables para obtener la condición de refugiados
son tan per-
48 Widgren, "The
Need to Improve..
judiciales como el vertiginoso
crecimiento del número de solicitudes. Se convier-
ten, en sí mismas, en un incentivo adicional para
la emigración.
La política más
censurable a ojos de la opinión pública
es la que hace que una nación parezca incapaz de
controlar un elemento básico de la soberanía
como es la elección de quién reside en el
país. Esta renuncia a elegir se refleja en la acumulación
de los casos de asilo, y la larga estancia de las poblaciones
asiladas sim- boliza la vulnerabilidad nacional.
Los regímenes de asilo
que no pueden emitir decisiones justas y rápidas,
y que no son capaces de expulsar a los no admitidos, son
en la práctica sistemas de inmigración según
los cuales los individuos seleccionan al país,
en vez de ser éste el que selecciona a cuantos
han de integrarse en su sociedad. Cuando esto sucede,
como así ha sido en Europa, se pone en grave peligro
la protección a los refugiados legítimos
porque la gente cree que se está explotando su
generosidad. Quienes pretenden abusar de los procedimientos
de asilo se sienten alentados a hacerlo porque no se les
penaliza. Asimismo, los ciudadanos pier- den la confianza
en la capacidad del Gobierno para llevar a cabo sus funciones
esenciales. Las consecuencias de todo ello van mucho más
allá de los propios asuntos migratorios.
Esto es lo que está
ocurriendo en Alemania, la cual, con más de dos
tercios de los solicitantes de asilo de Europa, ha padecido
la peor parte de la crisis. En menor grado, su experiencia
es típica de la mayoría de las regiones
de Europa occidental. La población asilada en Alemania
se compone entre otros de gitanos rumanos (roma y sinri),
turcos, búlgaros, iraníes, nigerianos, vietnamitas,
afganos y srilankeses. En 1991 fueron más de 438.000
las solicitudes pendientes; en 1992, se alcanzó
un total de 590.000. En el primer cuatrimestre delas nuevas
solicitudes se presentaban a un ritmo de más de
1.400 por día (49).
La población asilada
no es sino un aspecto de un fenómeno de inmigración
más amplio. Desde 1988, Alemania ha recibido algo
más de 1,5 millones de individuos de origen alemán
procedentes de Polonia, Rumania y la ex Unión Soviética
(50). A esto hay que añadir el
número de alemanes orientales que se han trasladado
al Oeste como parte del proceso de reunificación
(51). Es probable que estas altas tasas
sean transitorias. No obstante, la crisis del asilo es
el pararrayos que absorbe la insatisfacción pública
por estos cambios histó- ricos, y se ha convertido
en uno de los temas más destacados de la política
interna alemana.
Entre las controversias y
enfrentamientos que ha provocado destacan los siguientes:
— Los actos violentos
cometidos por grupos derechistas contra extranjeros sumaron
2.285 en 1992 según la policía federal,
lo c¡ue representa un fuerte incremento en relación
con el año anterior. En el primer cuatrimestre
de 1993 se produjeron 670 agresiones, en comparación
con las 420 ocurridas durante el mismo período
de 1992. En 1992 se produjeron 17 muertes; en mayo de
1993 eran ya nueve. Los autores eran jóvenes airados
sin ideología política, a excepción
de una minoría de neonazis (52).
— Entre los incidentes
más ominosos están el lanzamiento de bombas
incendiarias contra un albergue de solicitantes de asilo
de Rostock y contra el hogar de unos turcos residentes
desde hace mucho tiempo en Mülln, produciendo é
ste último la muerte de dos adolescentes nacidas
en Alemania y la de su abuela. Más recientemente,
cinco miembros de una familia turca murieron quemados
en Solingen. La familia llevaba viviendo veintitrés
años en el país (53).
La policía y las autoridades
han sido criticadas con extrema dureza por la
49 Las cifras de solicitudes
pendientes han sido proporcionadas por Ruprecht von Arnim,
representante regional del ACNUR en Bruselas- Véase
"Deputles Face Protests as Bonn Debates Asylum Laws",
Financia) Times, 22 de mayo de 1993. Véase también
"Germán Lawmakers, Amid Threats, to Vote on
Asylum Bill", Washington Post, 26 de mayo de 1993.
50 Las cifras anuales
son las siguientes: en 1988, 203.000; en 1989, 720.000;
en 1990, casi 400.000; y en 1991, alrededor de 222.000.
Citadas en Clapp y Lyman, "A U.S. Perspective...".
51 Los ciudadanos de
la ex RDA continúan dejando sus hogares a un ritmo
aproximado de 10.000 al mes. Desde la apertura del muro
en noviembre de 1989, alrededor de 1,1 millones se han
mudado a Alemania occidental.
52 "Youths Adrift
in a New Germany Turn to Neo-Nazis", New York Times,
26 de septiembre de 1992; " Disable Germans Fear
They'll be the Next Target", New York Times, 19 de
enero de 1993; y "Turks Death Dash Optimism in Germany",
Washington Post, 31 de mayo de 1993,
53 "Turks Death
Dash Optimism in Germany", The Washington Post, 31
de mayo de 1993. falta de protección adecuada
a los extranjeros (54). Los dirigenres
empresariales alemanes han advertido que el aumento del
racismo está dañando la inversión
extranjera y el turismo. Millones de personas se echaron
a la calle para expresar su repulsa frente a estos ataques.
Desde Munich a Hambur- go, cadenas de luces se encendieron
en las ciudades como símbolo de la tolerancia,
y para expresar el rechazo a los prejuicios raciales y
al antisemitismo.
— Desde el incidente
de Molln, el Gobierno se ha movilizado para prohibir los
grupos neonazis, acción legal amparada por la Constitución
alemana. Se ha identificado a diez de estas organizaciones,
dos de las cuales están ahora fuera de la ley (55).
Las autoridades tomaron otra serie de medidas para endurecer
la respuesta del Gobierno. En un mes, el número
de ataques pasó de 250 a 75 (56).
No obstante, las estadísticas más recientes
han provocado que se alcen voces reclamando un contraataque
sin condiciones, como el llevado a cabo contra los terroristas
de izquierda en los años 70.
La tragedia de Solingen ha
movilizado a la tradicionalmente pacífica comunidad
turca, que asciende a 1,8 millones de personas y es la
minoría más numerosa de Alemania. Sus líderes
consideran a Solingen como punto de inflexión en
sus esfuerzos por lograr la aceptación, exigiendo
derechos en lugar de la simpatía oficial (57).
Sólo unos días
antes de los sucesos de Solingen, el Bundestag alemán
aprobó una serie de cambios profundos en su política
de asilo al adoptar un acuerdo entre los distintos partidos
para modificar la Constitución. El día de
la votación, los oponentes al cambio rodearon de
barricadas el edificio del Parlamento. Para poder acceder
a él y votar, muchos de sus miembros tuvieron que
recurrir a helicópteros y barcos. La escena reflejó
perfectamente la virulencia del debate que se ha entablado
en Alemania en torno a la crisis del asilo.
54 Algunos responsables
políticos han hecho frente enérgicamente
a la violencia. El ministro del Interior de Sajonia creó
una comisión especial sobre el extremismo derechista,
que resolvió el 92 por ciento de los delitos violentos
cometidos en su jurisdicción. El número
de ataques descendió rápidamente a casi
la mitad. Véase "Germany Blocks a Big Neo-Nazi
Rally Near Berlin", New York Times, 16 de noviembre
de 1992.
55 Estos grupos son el
Frente Nacionalista, organización de alrededor
de 130 miembros que pide la expul- sión de todos
los extranjeros, y Alternativa Alemana. Además,
al Partido Republicano, de extrema derecha, con más
de 25.000 miembros y representantes electos en varios
órganos legislativos locales y estatales, se le
impidió celebrar recientemente una Convención
en Hannover sobre la base de que la reunión habría
" puesto en peligro la seguridad y el orden público".
Véase "Germany Outlaws a Neo-Nazi Group",
New York Times, 28 de noviembre de 1992; y "Germany
Moves to Ban a Second Neo-Nazi Party", New York Times,
11 de diciembre de 1992.
56 "Acceptance Urged
of Germans: President Criticizes Anti-Foreigner Acts",
Wasnington Post, 25 de diciembre de 1992.
57 "Germany's Turks
Erupt with Pent-up Anger", Washington Post, 2 de
junio de 1993.
"Las personas perseguidas
por motivos políticos disfrutarán del derecho
de asilo", reza la Constitución de 1949, llamada
Ley Fundamental. Esta protec- ción estaba destinada
a prevenir la repetición de los abusos de los nazis.
Se interpretaba que dicha provisión significaba
que no se podían establecer limitaciones al derecho
de asilo. Se daba por sentado que cualquier extranjero
que llegara y pidiera asilo estaba legitimado para ello
(y, por tanto, se le proporcionaba alojamiento y se atendían
sus necesidades) mientras una investigación no
demostrara lo contrario. Esta provisión, en otro
tiempo motivo de orgullo nacional, debía cambiarse
de acuerdo con el 70 por ciento obtenido en los sondeos
de opinión (58).
Para los socialdemócratas
—cuyo apoyo necesitaban los democristianos en el
poder para alcanzar la -mayoría de dos tercios
requerida— cambiar la Constitución representaba
una vergonzosa concesión a la brutalidad neonazi.
Sin embar- go, después de un prolongado debate
y de un largo punto muerto, los socialdemócratas
acabaron respaldando la postura de su por entonces líder,
Bjorn Eng- holm, que había manifestado su intención
de enfrentarse al canciller Kohl ante las urnas en las
elecciones de 1994. Esto despejó el rumbo de las
discusiones para llegar al acuerdo pluripartidista necesario
para la modificación parcial de la Constitución.
La nueva ley, en vigor desde
el 1 de julio de 1993, limita las vías legales
disponibles para los solicitantes de asilo y rechaza la
admisión en la frontera de las personas procedentes
de países considerados seguros. También
recorta en un 25 por ciento las ayudas a los solicitantes.
Un líder político observó sobre la
aprobación: "esta decisión es crucial
para la paz interna de nuestro país (59).
La nación que soporta
la mayor carga de asilo de Europa es también la
que ha dado ahora, en respuesta, los pasos más
radicales y traumáticos. Aun así, cam- biar
las leyes y procedimientos de asilo, tanto en Alemania
como en cualquier otra parte de Europa, no será
suficiente. Sería sensato por pane de los políticos
no prometer un final para el problema del asilo, porque
los sistemas de asilo están soportando la carga
no sólo de refugiados y de los que entran como
refugiados, sino de las presiones migratorias en conjunto.
El asilo actúa como
una importante vía legal de acceso a Europa para
los que dejan sus países por razones humanitarias
o económicas. Dada la escasez de otros medios de
acceso legítimo y la debilidad de los mecanismos
de expulsión, el sistema de asilo no solamente
selecciona refugiados, sino que funciona tam- bién
como un sistema de inmigración. Desgraciadamente,
es un sucedáneo de sistema de inmigración
que permite a los recién llegados seleccionarse
a sí mis- mos.
58 "Bonn Ends Asylum
Right", Washington Post, 27 de mayo de 1993.
59 "Bonn Ends Asylum
Right", Washington Post, 27 de mayo de 1993.
A. Europa y la inmigración,
hoy
1.
La cuestión de los extranjeros
2.
Presiones Este-Oeste
3.
Presiones Sur-Norte
4.
La crisis del asilo
