III.
La Comunidad Europea
B.
La inmigración como cuestión de alta política
2. Estructuras y políticas
comunitarias
Ensayos INCIPE No 5
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Aunque las prerrogativas de inmigración
son una expresión clásica de la soberanía
nacional, los Estados de la Comunidad Europea están
cediendo cada vez más sus poderes en este campo
en favor de las estructuras regionales y los mecanismos
de cooperación europeos. Esta tendencia refleja
la creciente convic- ción en los distintos países
de que las soluciones a las presiones migratorias deben
encontrarse a través de la cooperación internacional.
Esto supone una mar- cada evolución con respecto
a hace dos o tres años, cuando lo habitual era
confiar en acciones unilaterales, limitadas en gran medida
a los controles de entrada. La sensación de crisis
que ha impregnado estos temas ha generado un vertiginoso
despliegue de reuniones y nuevas iniciativas. En conjunto,
en 1991 tuvieron lugar 100 reuniones oficiales y ocho
conferencias ministeriales, y la actividad continúa
hoy a este mismo ritmo.
La necesidad de armonización de las
políticas europeas en relación con las migraciones
surge del propio proceso de integración europeo.
El Acta Única
Europea
El Tratado de Roma, que creó la CE
en 1957, garantizaba a los nacionales de los seis Estados
fundadores el derecho a buscar trabajo en los demás
Estados miembros. Este derecho se hizo plenamente efectivo
en 1968. Una década de crecimiento lento y de alto
nivel de desempleo condujo a la primera reforma importante
del Tratado, el Acta Única Europea, que entró
en vigor en 1987. El objetivo del Acta Única era
promover el crecimiento económico eliminando las
barreras internas entre los ahora doce Estados comunitarios
para fines de 1992. Alcanzar el Mercado Único significaba
llevar a cabo la aplicación efectiva de las cuatro
libertades previstas en el Tratado de Roma: libertad de
movimiento de capitales, de mercancías, de servicios
y de personas.
Las migraciones internacionales suscitan
cuestiones que requieren un tratamiento comunitario. Pasarse
de unos países a otros los movimientos migratorios
y los problemas que generan no es juicioso ni políticamente
deseable. La dificultad estriba en c]ue los no nacionales
de la CE (véase Tabla 6) están excluidos
de las dis- posiciones para la libertad de establecimiento.
Dado su acusado crecimiento numé- rico y la sensibilidad
política en torno a los extranjeros, las políticas
y procedimientos que rigen su acceso a la Comunidad y
los derechos en otros Estados miembros de quienes ya están
residiendo en uno de ellos, han sido objeto de acalorado
debate.
Por tanto, mientras la mayoría de
las disposiciones de la Comunidad Europea para 1992 se
han desarrollado según el programa establecido,
la libertad de movimiento de personas no se había
entrado en vigor el 31 de diciembre de 1992. Esto se debe
a que las fronteras internas no se pueden derribar mientras
los controles conjuntos en las fronteras externas no estén
en funcionamiento. Y hacer esto ha suscitado cuestiones
de cooperación entre Estados miembros ligadas a
la inmigración que no se han resuelto todavía
satisfactoriamente. Las estimaciones actuales indican
que los controles fronterizos terrestres y marítimos,
así como los de aeropuertos, se eliminarán
a finales de 1993.
Ante el panorama de la CE en 1992, han tenido
lugar una serie de iniciativas específicas que,
consideradas en conjunto, constituyen los elementos de
una política migratoria común. Los esfuerzos
coordinados de las naciones comunitarias empezaron con
una serie de medidas técnicas destinadas a lograr
procedimientos comunes. El Tratado de Maastricht y sus
consecuencias han introducido por primera vez un marco
conceptual dentro del cual ha comenzado la armonización
de políticas clave. Los instrumentos fundamentales
son los siguientes (64).
El Convenio de Schengen fue el primer acuerdo
intergubernamental europeo para abolir las fronteras internas.
Introdujo la idea (en 1985) de eliminar las fronteras
internas a cambio de procedimientos y controles fronterizos
externos acordados conjuntamente. Preveía requisitos
de visado comunes para muchos países no comunitarios
y un sofisticado intercambio de información entre
los signatarios para per- mitir la exclusión de
personas inaceptables o indeseables del territorio de
Schengen. Esto tiene consecuencias a la hora de regular
los flujos migratorios.
64 Son muchas las fuentes que se ocupan
de los procesos de integración europea. Se han
utilizado aquí dos trabajos relativamente breves
que son claros y muy útiles para entender los aspectos
migratorios de la construcción europea: Jacqueline
Bhabha, "Harmonization of European Immigration Law",
Interpreter fíe/eases 70:2 (11 de enero de 1993);
y Giuseppe Callovi, "Regulation of Immigration in
1993: Pieces of the European Community Jig-Saw Puzzle",
International Migration Review 26:2 (verano 1992)
Compuesto en principio por cinco países de la CE
(65), el concepto del grupo de Schengen,
especialmente en lo que se refiere al control de las fronteras
exter- nas, fue adoptado por la CE para el conrrol fronterizo
europeo en 1992, Con la reciente asociación de
Polonia, el concepto se ha extendido ahora más
allá del á mbito de la CE. Además,
los Estados comunitarios han firmado un acuerdo con la
mayoría de los países integrantes de la
Asociación Europea de Libre Comercio (AELC) (66)
que los incluye en las medidas de libertad de movimiento.
Por raneo, los nacionales de lo que se conoce como Espacio
Económico Europea (EEE) van a poder moverse libremente
a través de 18 naciones.
Aunque se requieren complejos preparativos
administrativos —incluido un sistema centralizado
de información sobre individuos indeseables—
para la plena puesta en marcha del acuerdo de Schengen,
el principal obstáculo para su progreso ha sido
de índole política. Ciertos países,
especialmente Dinamarca y el Reino Unido, han sido reticentes
a la hora de eliminar de sus fronteras los controles de
inmigración para nacionales no comunitarios. Aunque
el asunto sigue sin resol- verse, parece que por el momento
la Comunidad va a tolerar un proceso de dos vías
(67) para el Reino Unido: un sistema
de entrada para nacionales de la Ct^ y otro sistema para
ciudadanos no comunitarios.
El nuevo gobierno francés ha pospuesto
su ejecución del Convenio porque considera que
Italia y Grecia son países que no han perfeccionado
lo suficiente sus controles fronterizos externos. La ratificación
alemana, retrasada por cuestiones de índole constitucional,
acaba de producirse (junio de 1993). Y la clespenalización
de las "drogas blandas" en algunos países
del grupo de Schengen ha alimentado los temores de un
dramático incremento del tráfico de drogas,
que ya tiene en su haber más de la mitad de los
arrestos totales producidos en Europa. El Convenio de
Dublín, adoptado en junio de 1990, se refiere a
los aspectos procesales del asilo político. Establece
que el país al que entra un demandante de asilo
es el responsable de procesar la solicitud de asilo (68)
y que los demás países miembros aceptarán
las decisiones tomadas por el Estado que decida sobte
dicha solicitud. El Convenio de Dublín sienta criterios
para devolver a los solicitantes El Grupo de Schengen
incluía originalmente a Francia, Alemania, Bélgica,
Luxemburgo y ios Países Bajos. Se ha ampliado para
dar entrada a Portugal, España, Italia y Grecia.
66 Noruega, Suecia, Finlandia, Islandia.
Licchtenstein y Austria.
67 Esto es, en tanto que el Tribunal
de Justicia no haya interpretado el articulo 8a del Tratado
de Maas- tricht. La interpretación de la Comisión
Europea del artículo 8a ha sostenido que "la
completa abolición de las fronteras físicas
para individuos que ejercen su derecho de libertad de
movimiento implica necesariamente la completa abolición
de controles sobre todos los individuos que crucen las
fronteras internas, independientemente de su nacionalidad.
Cualquier otra interpretación del objetivo de la
abolición de las fronteras físicas dejaría
sin efecto el artículo 8a. Si después del
31 de diciembre de 1992 los Estados miembros continúan
controlando si una persona que desea cruzar una frontera
es nacional de un Estado niigrnbro y si dicha persona
constituye un peligro para el orden público, la
seguridad pública o la salud pública, nada
habrá cambiado y el artículo 8a será
letra muerta.", "Comunicación de la Comisión
Europea sob'e la eliminación del control de fronteras
internasen la CE el 1 de enero de 1993", Bruselas,
de 6 mayo de 1992.
68 Puede haber excepciones para personas
que tienen estrechos contactos en otro país diferen-e
de aquél en que han entrad? primero.
de asilo al país con jurisdicción
sobre la solicitud original, y prevé el intercambio
de información con el Estado responsable. Las condiciones
para garantizar real- mente el estatuto de refugiado siguen
siendo responsabilidad de cada país. El objetivo
es prevenir la creación de un supermercado del
asilo y la proliferación de solicitudes múltiples,
al limitar tanto del lado de los solicitantes como del
de los países las situaciones en que puede iniciarse
un proceso de concesión de asilo. Sin embargo,
este deseable objetivo puede ser difícil de conseguir
en la práctica, a causa de la cuestión "en
tránsito".
Un Estado puede contraer la responsabilidad
sobre un caso incluso cuando el demandante de asilo simplemente
ha pasado por un aeropuerto en la ruta de su destino.
Por tanto, existe la posibilidad de que un Estado examine
una petición, determine que la decisión
no le corresponde, dé salida al peticionario, lo
reciba de vuelta si el siguiente Estado considera que
tampoco él debe decidir, etc. Tal trasiego de casos
se complica aún más por el requisito del
Convenio de examinar los casos en lugar de decidirlos.
Ningún Estado está obligado de modo vinculante
a tomar una decisión. Probablemente son inevitables
las disputas de esta naturaleza entre Estados, pero pueden
soslayarse si los firmantes aplican de buena fe el Convenio.
Es probable que los problemas se superen si con el tiempo
se alcanza un acuerdo efectivo sobre las normas e interpretaciones
legales aplicables a las decisiones de asilo. Tales esfuerzos
están ya en marcha como parte del proceso de Maastricht.
El borrador de Convenio de Fronteras Extermes
es una ampliación de las disposiciones esenciales
del Convenio de Schengen para englobar a la totalidad
de los doce Estados miembros de la CE. Legalmente, prevalecería
sobre las disposiciones de Schengen en caso de discrepancia.
La adopción del Convenio por los Estados comunitarios
se ha retrasado a causa de las diferencias entre el Reino
Unido y España sobre su aplicación en Gibraltar.
El Convenio estipula requisitos de entrada
para ciudadanos no comunitarios y sitúa en un plano
comunitario algunos aspectos claves de la regulación
de la inmigración, en particular los criterios
para la concesión de visados. Establece un visado
europeo común válido por tres meses. También
autoriza a los ciudadanos no comunitarios residentes en
Estados miembros a moverse libremente —un importante
avance— por otros Estados miembros, excepto para
trabajar o fijar su residencia por más de tres
meses. El Convenio fija sanciones por pasar ilegalmente
las fronteras exteriores y por transportar pasajeros de
forma irregular. Contem- pla también la creación
de sistemas automatizados de información sobre
personas inadmisibles.
El Tratado de Maastricht
sobre la Unión Europea
El Tratado de Maastricht representa la ampliación
más importante de los objetivos de integración
europea desde el Acta Única. En lo que a migraciones
se refiere, el Tratado ha puesto en marcha el proceso
de armonización de algunos elementos fundamentales
de una futura política migratoria. Adoptado en
diciembre de 1991, el Tratado de Maastricht introduce
por primera vez un aspecto de la política de inmigración
en el ámbito de la competencia comunitaria (69).
En adelante, serán las instituciones y las normas
de la CE las que marquen la adopción de medidas
de política de visados, incluida la lista de países
a los que los países miembros exigirán visado.
Otros aspectos de la armonización
de la política migratoria serán tratados
como materias intergubernamentales. Es decir, serán
competencia de los diferentes ministerios de Justicia
e Interior, que deberán coordinarse y cooperar
fuera del marco legal comunitario, pero actuando bajo
la supervisión del Consejo Europeo. Su trabajo
abarcará nueve temas específicos, entre
ellos el asilo, las fronteras exteriores y la política
de inmigración (70).
El tercer pilar del Tratado de Maastricht
institucionaliza la cooperación sui géneris
que llevó a posiciones comunes en una serie de
materias como la reunificación familiar, los procedimientos
acelerados para las peticiones de asilo manifiestamente
infundadas y el concepto de país seguro para solicitantes
de asilo rechazados (71). Ejemplos de
la gama de materias incluidas en el proceso intergubernamental
son: la admisión de estudiantes, la lucha contra
el empleo ilegal, los principios de expulsión,
la migración laboral, los programas de información
y contratos de formación para europeos del Este
y norteafricanos, y la armonización de aspectos
fundamentales de las leyes de asilo.
Además, se han enunciado en el comunicado
de la cumbre de Edimburgo, que tuvo lugar en diciembre
de 1992, una serie de principios básicos. La Declaración
sobre los Principios que informan los Aspectos Externos
de la Política Migratoria (véase Apéndice
B), del Consejo Europeo, es la primera manifestación
política general sobre la migración internacional
realizada por los dirigentes políticos europeos.
69El Tratado clasifica los temas como
áreas de competencia comunitaria o de jurisdicción
intergubernamental, De los tres "pilares" establecidos
por el Tratado, el primero cubre materias comunitarias.
Los visados forman parte ahora de dicho pilar. El segundo
es el de defensa y política exterior, y no toca
especial- mente las cuestiones migratorias. El tercero,
sobre asuntos intergubernamentales, incluye el grueso
de los temas de inmigración que están actualmente
en discusión entre los Estados europeos.
70Las expectativas ante la reunión
de Maastricht eran que el Consejo Europeo se comprometería
en el Tratado a "una armonización formal y
real" de las politicas de asilo, inmigración
y extranjería, llevando las actividades actualmente
desarrolladas en un marco intergubernamental al ámbito
de la Unión. La Comisión preparó
a tal fin dos documentos, uno sobre el derecho de asilo
y otro sobre la inmigración. Sin embargo, las propuestas
fueron presa de la tendencia a proteger la voluntad e
individualidad nacionales que dominó el proceso
de Maastricht. El enfoque intergubernamental de la política
de migración es continuación de la práctica
previa. Comenzó en 1986 con la creación
de un Grupo Ad Hoc sobre Inmigración dentro de
la Secretaria del Consejo de la CE para preparar las acciones
necesarias para aplicar las disposiciones del Mercado
Único. A causa de lo delicado de los temas desde
el punto de vista de la soberanía nacional, se
recomendó que el grueso de las acciones necesarias
se llevara a cabo a nivel intergubernamental, en vez de
a nivel comunitario. Desde entonces, el Grupo ha desarrollado
el Convenio de Dublin y el de Fronteras Exteriores. Sin
embargo, nunca ha excluido la posibilidad de llegar a
un consenso sobre la limitación del enfoque intergubernamental
o la conveniencia de mayor armonización y coordinación.
Para más información sobre este asunto,
véase Callovi, "Regulation of Immigration..,".
71 La fuerza de estos acuerdos depende
de si se adoptan como resoluciones, que requieren que
los Estados miembros armonicen sus leyes antes de una
fecha especifica, o como recomendaciones y conclusiones,
que tienen menos fuerza.
La Declaración reconoce el potencial
desestabilizador de la inmigración incontrolada;
menciona el pleno respeto de los derechos humanos, la
democracia y las condiciones económicas como factores
para reducir la inmigración; y ve la conveniencia
de coordinar la política exterior, la cooperación
económica y la política de asilo e inmigración
para tratar la cuestión de los movimientos migratorios.
Esta declaración de principios y el marco proporcionado
por el Tratado de la Unión Europea constituyen
una base sólida sobre la que construir la política
futura. Queda por comprobar la efectividad de este extensivo
marco legal y la diligencia con que actuarán los
Estados europeos para ponerlo realmente en práctica.
Hasta la fecha, el Convenio de Schengen ha sido ratificado
por ocho países signatarios (72)
y el de Dublín por cinco países miembros
de la CE (73). El Convenio sobre Fronteras
Exteriores todavía no ha sido firmado.
Sin embargo, las múltiples políticas
y estructuras en desarrollo representan un logro impresionante.
Combinadas, forman los elementos principales de un sistema
de inmigración. Los sistemas nacionales de inmigración
consisten en mecanismos y prácticas explícitas
para la concesión de visados; el control de las
fronteras; la admisión de inmigrantes y sus familiares
y de refugiados y solicitantes de asilo; la regulación
de lugares de trabajo; los derechos de legalización
y naturalización de los no ciudadanos; y los procedimientos
de expulsión. Todas las políticas que gobiernan
estas funciones y las funciones mismas son tratadas actualmente,
en distintos grados de competencia, a nivel comunitario.
Todas ellas deben conducir a una integración plena
de los ciudadanos no comunitarios que legalmente residan
en los países miembros. La integración efectiva
es indispensable para que una nación pueda conseguir
la aceptación pública de la inmigración
(74).
Una vez definidos los contornos de un sistema
de inmigración, se plantean las siguientes preguntas:
¿Cómo será la política migratoria
europea cuando se haya aplicado realmente? ¿Podrá
Europa desarrollar con éxito una política
común y convertirse en una región de inmigración?
B.
La inmigración como cuestión de alta política
1.
Partidos y políticas nacionales
2.
Estructuras y políticas comunitarias
