III.
La Comunidad Europea
C.
Europa y la inmigración, mañana
3. La fortaleza Europa
Ensayos INCIPE No 5
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Precisamente cuando las barreras comunistas
caen y permiten que la gente salga, se acusa a Occidente
de erigir nuevos muros para dejar fuera a los recién
liberados. El establecimiento de sistemas y políticas
de inmigración en Europa debería ser el
camino para facilitar y regular eficazmente los inevitables
flujos de migración, y para incorporar la inmigración
de manera efectiva en los objetivos económicos
y sociales de las naciones. No obstante, si la aplicación
de la política no es generosa y está marcada
por la xenofobia, el resultado podría ser también
la Fortaleza Europa.
La respuesta de Europa a las personas desplazadas
de la ex Yugoeslavia es un caso preocupante. Una abrumadora
mayoría de las personas desplazadas por los combates
y la violencia permanecen dentro de sus repúblicas
o cerca de ellas. Sin embargo, los que han tenido que
huir a Europa occidental han encontrado rígidas
exigencias de visados y actitudes como la de no considerarles
refugiados y si fueran admitidos simplemente engrosarían
la sobresaturada nómina de asilados. La guerra
yugoeslava es un ejemplo clásico de por qué
existen los principios básicos de asilo y de por
qué deben ser defendidos. Más aún,
las víctimas de la lim- pieza étnica de
la ex Yugoeslavia son ejemplos clásicos de personas
sometidas a persecución a causa de su religión
u origen nacional, que son los motivos que determinan
en el derecho internacional la condición de refugiado.
La rígida y estrecha aplicación de los preceptos
relativos a la inmigración será especialmente
perjudicial cuando se trate del Convenio sobre el asilo.
Si los Estados europeos son demasiado literales en su
interpretación de las disposiciones de la situación
"en tránsito" establecidas en una política
común de asilo, existe el riesgo no sólo
de retrasar las decisiones, sino también de que
surjan serias disputas entre Estados vecinos sobre la
responsabilidad de determinados casos o grupos. Así,
paí- ses como Alemania e Italia en el ámbito
de la Comunidad, y otros como Austria y Suecia, podrían
estar sujetos a cargas desproporcionadas.
De forma similar, la idea de "país
seguro" que está siendo incorporada a la doctrina
de asilo podría tener graves repercusiones para
los Estados de Europa del Este. Si las naciones de Europa
occidental no interpretan generosamente las leyes de asilo,
un gran número de peticionarios podría ser
devuelto a los ahora seguros Estados del este europeo
por los que pasaron en su ruta desde Rumania, la ex Unión
Soviética o cualquier otro lugar.
A este respecto, Alemania acaba de Firmar
un acuerdo con Polonia por el cual ésta se compromete
a recibir a los peticionarios de asilo que utilizan Polonia
para llegar a Alemania (77). Sin embargo,
Polonia no tiene ni capacidad ni experiencia para juzgar
las peticiones de refugio y tendrá que soportar,
con muy pocos recursos, las grandes cargas que supone
el mantenimiento del elevado número de peticionarios.
El acuerdo prevé asistencia financiera a Polonia
(120 millones de marcos alemanes en 1993-94). No obstante,
la perspectiva de que las naciones europeas occidentales
respondan a las presiones políticas internas mediante
esta reubicación de parte de sus poblaciones asiladas
(se está discutiendo un acuerdo similar entre la
República Checa y Alemania), podría tener
graves consecuencias para los Estados que no están
todavía en condiciones de oponerse y además
tienen economías y democracias aún frágiles.
Y aunque los Estados del antiguo bloque comunista pueden
ser ahora seguros, siguen existiendo senas dudas acerca
de si serán capaces de proporcionar una protección
adecuada a aquellos refugiados que la necesiten.
La tendencia a convertir a Europa en una
fortaleza perjudicará también al reparto
de cargas intracomunkario si surgen nuevas emergencias.
Un posible escenario de este tipo es Albania. Estimaciones
recientes muestran que en el plazo de un año habrá
tan poca comida en Albania que la desnutrición
podría generalizarse. El flujo de refugiados que
van a Italia en barco podría continuar. Si esto
ocurre, (.-debería ser Italia la única responsable?
Actualmente, no hay ningún mecanismo o debate orientado
a enfrentarse colectivamente a este tipo de eventualidades,
a pesar de los esfuerzos para aparejar una política
de inmigración común. Las emergencias son
inevitables, y las actitudes restrictivas no harán
sino minar la capacidad de Europa para compartir las cargas
cuando sea necesario.
77 Alemania también negoció
un acuerdo con Rumania en septiembre de 1992 que facilita
el regreso de los gitanos. Pero también hay
indicios que alejan el temor a la Fortaleza Europa. De
hecho, un gran número de no europeos reside actualmente
en países de la Comunidad Europea, y las expulsiones
en masa no se han producido a pesar de los impulsos antiextranjeros.
Aunque existen dificultades, países como Alemania
están sopor- tando la carga que representa una
población significativa de inmigrantes compues-
ta por individuos de etnia alemana, solicitantes de asilo
y otros extranjeros. El compromiso de acoger a la población
aussiedler (personas de origen alemán procedentes
de la Europa del Este y la ex Unión Soviética)
no se entiende como inmigración, aunque de hecho
lo es, sea cual sea la etiqueta que se le adjudique.
Como parte de su acuerdo pluriparridista
de reforma constitucional sobre el asilo, Alemania ha
propuesto también una política general de
inmigración, de algún modo análoga
al sistema de cuotas empleado por Estados Unidos. Sus
objetivos son: seguir admitiendo a los familiares de residentes
legales; acoger a una cuota de "refugiados de guerra"
—a determinar en consulta con los gobier- nos de
los estados— mientras persista el conflicto; fijar
un ritmo para la admisión de aussiedler mediante
un aumento del número de admisiones que no supere
el 10 por ciento del número total del año
anterior (78); y autorizar contratos
de trabajo temporales de hasta 100.000 trabajadores al
año.
El acuerdo también rebaja las barreras
de acceso a la ciudadanía para algunos residentes
extranjeros que llevan mucho tiempo en el país.
Ante las consecuencias de la crisis de Solingen, el canciller
Kohl ha dicho que pronto allanará las restricciones
a la ciudadanía a los jóvenes turcos nacidos
en Alemania, y que apoyará la revisión de
la ley alemana de ciudadanía (79).
Estos son importantes pasos psicológicos que muestran
una nueva actitud sobre el tradicional concepto ger- mánico
de nación basado en la sangre y no en el suelo
(80).
Los niveles de admisión de inmigrantes,
o cuotas, están también implícitos
en un borrador del Convenio de Migración europeo
que Austria acaba de proponer. El borrador establece un
código de conducta y otras normas de actuación
del Estado en el ámbito de la migración.
Deja sin responder muchas cuestiones importantes, por
ejemplo cómo podrían distribuirse las cifras
de admisiones entre los países.
78 Esto también requiere un cambio
constitucional. El articulo 116 establece el derecho a
inmigrar sin limitaciones numéricas. La cifra correspondiente
a 1991 fue de 220.000; la fórmula del 10 por ciento
significa que se podrían hacer cada año
hasta 242.000 admisiones de esta clase.
79 Kohl Explains Absence from Turks'
Funeral, Washington Post, S ¡unió 1993.
80 La ley alemana de ciudadanía
se aprobó en 1913 en un período de profundo
nacionalismo en el que las ideas de pureza racial estaban
generalmente aceptadas. Los niños nacidos en Alemania
no son automáticamente ciudadanos, aunque el padre
y la madre hayan nacido también alli. De este modo,
hay extranjeros de segunda y tercera generación,
verdadera contradicción en los términos
para, por ejemplo, los norteamericanos. Para los admisibles,
la naturalización es un proceso complejo y costoso.
Las tasas pueden superar los 3.000 dólares. El
requisito de residencia exigido para solicitarla es de
quince años, ocho (incluidos seis años de
asistencia a una escuela alemana) para los menores de
23 años. La criba realizada por los funcionarios
de policia se traduce en una mayoría de las peticiones
rechazadas por razones como infracciones de tráfico.
Frecuentemente las razones no se especifican, lo que conduce
a la sospecha generalizada de que existen prejuicios contra
la actividad política. Tales prácticas están
en franco contraste con el tratamiento a los inmigrantes
de origen alemán, que obtienen la ciudadanía
virtualmente automática, sin gastos ni exhaustivos
controles de su pasado. Véase "Germán
Law Won't End Immigration Problems", New York Times,
9 de enero de 1993; y " Germans Plan to Make it Easier
for Some to Obtain Citizenship", New York Times,
25 de enero de 1993.
Pero, si toma cuerpo la idea de un sistema
de cuotas, los niveles anuales de admisión de inmigrantes
podrían ser propuestos por la Comisión Europea,
tras las correspondientes consultas con el Parlamento
Europeo, al Consejo de Minis- tros de la CE. O bien la
CE podría establecer un nuevo puesto de Alto Comisario
para la Inmigración, entre cuyos deberes se incluiría
hacer recomendaciones para atender las necesidades de
inmigración. Tales recomendaciones se basarían
en la demanda de trabajadores y profesiones, la reunificación
familiar y otras necesidades determinadas por los países
miembros. Los peticionarios de asilo quedarían
fuera de las cuotas anuales. Un Convenio de Migración
podría también permitir a los no nacionales
de la CE residir legalmente en un Estado miembro pero
trabajar en otro, aumentando de este modo la población
laboral de la CE capaz de responder a las demandas regionales
de trabajo.
Tales progresos son importantes contrapuntos
a la Fortaleza Europea. Sugieren que se está empezando
a comprender el papel positivo que puede jugar la inmigración.
Los controles de inmigración y los procedimientos
estrictos para regular las corrientes migratorias son
legítimos y necesarios, pero para establecer una
política común efectiva deben combinarse
con una interpretación generosa de los compromisos
de asilo y refugio, y con diversos métodos para
admitir un número razonable de nuevos inmigrantes
con vistas a la unidad familiar y al mercado de trabajo.
Las apremiantes corrientes migratorias del
Este y la presión creciente en el Sur se han combinado
con una crisis de asilo y de violencia xenófoba
para elevar la inmigración a lo más alto
de la agenda política europea. Después de
intentar sin éxito poner en marcha soluciones unilaterales,
los Estados miran cada vez más hacia las instituciones
y procesos europeos para encontrar respuestas y una política
común. Como resultado, las migraciones se están
convirtiendo en una nueva e importante cuestión
política europea. Al mismo tiempo, la dificultad
de ceder soberanía en un atributo tan esencial
de la nación-estado tradicional ha creado procesos
de decisión muy dispares. A menos que se consoliden
rápidamente en el á mbito de la CE, y no
en el intergubernamental, los procesos de toma de decisiones
y las prometedoras iniciativas recientes podrían
malograrse.
Las autoridades e instituciones europeas
parecen haber adoptado la noción de Europa como
región de inmigración, y se han mostrado
muy activos en la preparación de sistemas de inmigración
viables. Su visión, sin embargo, difiere mucho
de la percepción pública sobre los inmigrantes,
a menudo influida por voces xenófobas a las que
nadie contesta. Este es un peligroso abismo que podría
llevar a prácticas en exceso restrictivas, forzadas
por la xenofobia. Semejante desenlace sería muy
dañino para el bienestar económico de Europa,
las relaciones entre sus Estados y su influencia global,
así como para su propia imagen de apertura al mundo,
construida a lo largo de siglos.
C.
Europa y la inmigración, mañana
1.
Un debate cerrado
2.
La plétora de foros
3.
La fortaleza Europa
