V.
La comunidad internacional y los refugiados:diferentes
contextos, distintos enfoques
Ensayos INCIPE No 5
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Desde el punto de vista del derecho y la
práctica internacionales, la regulación
de los procesos migratorios está reconocida como
un derecho soberano y una prerrogativa de cada Estado.
En diciembre de 1990, la Asamblea General de las Naciones
Unidas adoptó un nuevo instrumento conocido como
Convención Internacional para la Protección
de los Derechos de Todos los Trabajadores Emigrantes y
sus Familias. Diez años de negociaciones muestran
la creciente importancia de la migración internacional
y la necesidad de establecer normas internacionales para
encauzar la respuesta de los Estados a este fenómeno.
Sin embargo, ni el Convenio se ha ratificado, ni existen
organismos internacionales que asuman la responsabilidad
de hacerlo operativo (94).
El único instrumento internacional
apelable en materia de migración es la Convención
sobre el Estatuto de los Refugiados de 1951. La Convención
compromete a sus signatarios a respetar el derecho de
primer asilo y el principio de nonrefoulement, es decir,
no devolver a los refugiados a un país donde han
estado, o podrían estar, sometidos a persecución
por motivos de raza, religión, nacionalidad, pertenencia
a determinado grupo social u opiniones políticas.
La Convención y su Protocolo de 1967 (véase
Apéndice C) cuentan con 116 Estados signatarios.
Que se aplique la Convención es una
de las responsabilidades del Alto Comisionado para los
Refugiados (ACNUR), agencia de las Naciones Unidas establecida
en la fecha de adopción de la Convención.
Dado que el aspecto más dinámico de las
actuales iniciativas internacionales en materia de refugiados
y migraciones está estrechamente relacionado con
las actividades del ACNUR y la aplicación de la
Convención, este capítulo se ocupa de esta
actuación.
Cuando se estableció el ACNUR, el
problema de los refugiados consistía en el desplazamiento
masivo de personas procedentes de la Europa del Este que
huían de los regímenes comunistas. La asistencia
prestada por el ACNUR se concentraba fundamentalmente
en medidas técnicas y legales para ayudar a los
exilados a tramitar los requisitos de entrada y documentación,
principalmente en la Europa occidental. Desde entonces,
la localización de los problemas que dan origen
a los refugiados ha cambiado y, con ella, las consideraciones
políticas y estratégicas que rodean a la
respuesta humanitaria internacional. Esto se ha reflejado
en los méto
94 Son varias las organizaciones internacionales
que se ocupan en sus diversos aspectos de las migraciones
económicas y políticas o de refugiados.
Entre ellas están la Organización para la
Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE),
que publica estadísticas y análisis sobre
los aspectos económicos y de integración
de la inmigración en sociedades industriales avanzadas;
la Organización Internacional del Trabajo (OIT),
que ha centrado su investigación especialmente
en la emigración laboral y cuestiones de desarrollo
económico; y la "Organización Internacional
para la Migración (IOM), que tiene programas de
información para emigrantes y de repatriación
y reintegración de mano de obra cualificada, y
presta ayuda a los Estados en el desarrollo de programas
y legislación sobre inmigración.
dos diseñados por el ACNUR para llevar
a cabo su mandato y también en las demandas que
le ha planteado la comunidad internacional.
Durante los anos 60 y 70, la descolonización
de África produjo huidas masivas generadas por
la violencia, más que por la persecución
como en el caso de Europa. Los países vecinos se
convirtieron en anfitriones de grandes grupos de población
desplazada, y la comunidad internacional suministró
apoyo-a través de las Naciones Unidas y de una
amplia gama de organizaciones no gubernamentales para
aliviar la carga que suponía acoger a tal cantidad
de refugiados hasta que pudiesen regresar a sus recién
creados Estados.
Durante este período se formuló
una definición más amplia de refugiado,
con objeto de incluir las distintas circunstancias que
habían surgido en África. La Organización
para la Unidad Africana (OUA), en su Convenio Relativo
a Aspec- tos Específicos de los Problemas de los
Refugiados de 1969, describía al refugiado como
un individuo que huye de la guerra, de la violencia y
de graves desórdenes públicos. Una formulación
similar fue adoptada a continuación por las naciones
latinoamericanas en su Declaración de Cartagena.
Estas definiciones ampliadas no han sido
reconocidas por los países desarrollados en lo
que afecta al asentamiento de refugiados. Sin embargo,
el ACNUR las acepta para proporcionar socorro y asistencia.
Por consiguiente, la ampliación de la definición
ha dado lugar a dos conjuntos divergentes de leyes y prácticas
presentes en la mayoría de las partes del mundo
donde hay refugiados.
Las guerras alimentadas por la rivalidad
de las superpotencias crearon un tercer tipo de desplazamiento
durante los años 70 y 80. No sólo se recurrió
al ACNUR para que aplicase programas de protección
y asistencia de larga duración en campos de refugiados,
algunos de más de una década, sino que la
persis- tencia de las guerras y la falta de perspectivas
de regreso en un plazo previsible condujeron a un numeroso
y permanente asentamiento de refugiados en terceros países
alejados de las zonas de conflicto.
El final de la Guerra Fría ha introducido
una cuarta fase. Los conflictos nacionales y regionales
motivados por razones étnicas y religiosas están
desembocando en un masivo desplazamiento interno de las
poblaciones y, en algunos casos, en la destrucción
del Estado propiamente dicho. El generoso asentamiento
de refugiados ofrecido por terceros países ya no
resulta atractivo políticamente ni es compatible
con intereses más generales, por lo que la ayuda
humanitaria ha empezado a concentrarse en la asistencia
in situ, acompañada de iniciativas polí-
ticas para desactivar los propios conflictos.
Estos nuevos peligros han surgido al tiempo
que el fin de la Guerra Fría reabría oportunidades
de repatriación para muchos refugiados, y para
que el sistema de las Naciones Unidas allane el camino
hacia la paz según la intención de sus fundadores.
Tal como ha dicho Sadako Ogata, Alta Comisionada para
los Refugiados, los problemas actuales de los refugiados
han de analizarse con un "com- plejo telón
de fondo de esperanzas e incertidumbre". Es en este
contexto donde están emergiendo y poniéndose
a prueba nuevas normas y pautas de conducta internacionales.
Las formas en que los Estados y la comunidad internacional
están intentando resolver las últimas crisis
de refugiados ofrecen datos reveladores sobre la evolución
futura de las respuestas internacionales a las urgentes
necesidades humanitarias.
V. La comunidad internacional
y los refugiados: diferentes contextos, distintos enfoques
A.
Las repercusiones de la Guerra del Golfo
B.
Camboya
C.
La ex-Yugoeslavia
1. Nuevos dilemas
2. Nuevas realidades
D.
Haití
