V. La comunidad internacional
y los refugiados:diferentes contextos, distintos enfoques
C.
La ex-Yugoslavia
Ensayos INCIPE No 5
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Tal vez haya una lógica
dialéctica en el hecho de que la protección
a los refugiados esté siendo sometida a las mayores
pruebas en Europa, el lugar donde nació hace cuarenta
años. Por añadidura, el paroxismo de violencia
que se ha apoderado de la ex Yugoeslavia tiene, como auténtica
meta, la creación de refugiados. La limpieza étnica,
en cuanto objetivo militar y político, está
al servicio de la idea de que la población tiene
que ser permanentemente desplazada.
Mucho antes de que las fuerzas
de paz de la ONU se desplegaran en Yugoes- lavia, ya se
había solicitado la ayuda del ACNUR, en principio
en favor de los ciudadanos desplazados de Croacia (donde
se crearon cuatro zonas protegidas dentro del país).
Se confiaba en que la prestación de ayuda humanitaria,
tan cerca como fuese posible del foco de conflicto, podría
limitar y prevenir posteriores desplazamientos. Pero la
lucha se extendió a Bosnia-Herzegovina, y el Consejo
de Seguridad solicitó y autorizó también
la administración de ayuda humanitaria a las víctimas
civiles de esa zona. A medida que se intensificaba el
conflicto armado, las resoluciones del Consejo de Seguridad
ampliaron gradualmente la esfera de la actividad humanitaria
en Bosnia.
Las responsabilidades de
las fuerzas de paz (UNPROFOR) fueron ampliadas para incluir
la protección del aeropuerto de Sarajevo y el acceso
a la ciudad, de forma que el ACNUR pudiese organizar el
transporte aéreo de suministros.
— Se autorizó
el empleo de fuerzas militares para garantizar la entrega
de la ayuda humanitaria.
— El mandato de la
UNPROFOR fue ampliado para incluir toda Bosnia, con fines
de pacificación y de apoyo a las actividades del
ACNUR.
— Se han creado seis
"zonas de seguridad" en las que se desplegarán
fuerzas de la ONU, de forma que pueda proporcionarse ayuda
humanitaria a los ciudadanos sitiados.
1. Nuevos Dilemas
Esta ampliación escalonada
de la esfera de responsabilidades del ACNUR en la ex Yugoeslavia,
ordenada por el Consejo de Seguridad, ha planteado de
nuevo importantes dilemas a la organización. La
definición de refugiado hecha en la Convención
incluye a las víctimas de la limpieza étnica
en el ámbito de atribuciones del ACNUR. Pero, como
en Irak, el tradicional mandato <le la organización
limitaba su trabajo a personas que hayan cruzado fronteras
internacionales (100).
Puesto que las antiguas regiones
de Yugoeslavia son ahora Estados autónomos, los
desplazados de Serbia en Croacia, por ejemplo, eran aptos
para recibir la atención del ACNUR. Pero, en general,
el desplazamiento masivo se ha mantenido dentro de los
confines de los países afectados y demuestra lo
artificial que puede ser algunas veces la limitación
de las fronteras internacionales. Los desplazados, tanto
si han cruzado una frontera como si no, están experimentando
idénticos problemas, creados por idéntico
conflicto.
El dilema del ACNUR se ha visto agudizado
por la necesidad de protección militar que le permita
custodiar y entregar los suministros de ayuda. Esto representa
un cambio histórico para organismos cuya efectividad
está anclada en una inquebrantable devoción
a la neutralidad y la imparcialidad, lo que posibilitaba
su trabajo a ambos lados de los conflictos y con estrictos
fines humanitarios. En contraste, el Consejo de Seguridad
y sus fuerzas tienen unos claros propósitos políticos.
El riesgo es que al vincular esas fuerzas militares a
las labores humanitarias del ACNUR se comprometa y vicie
su capacidad para operar con libertad enere todas las
parres implicadas.
No obstante, las condiciones del terreno
dictaron este resultado. La asistencia humanitaria no
podía ser entregada sin unas mínimas condiciones
de seguridad. Había de establecerse una conexión
entre la ayuda humanitaria y la cobertura militar, no
sólo en la ex Yugoeslavia, sino también
en Somalia posteriormente. En consecuencia, las operaciones
de protección al transporte aéreo y a los
convoyes terrestres a Sarajevo y otros centros sitiados
se han convertido en un rasgo distintivo de la conflagración
de los Balcanes.
Por último, la limpieza étnica
como objetivo bélico ha colocado a las agencias
humanitarias ante difíciles alternativas. Intentar
proteger a la población dentro de sus países
y prevenir los desplazamientos, persuadir a la gente para
que permanezca donde está, plantea riesgos muy
graves para la vida y la libertad; pero ayudar a la gente
a trasladarse facilita la limpieza étnica. Las
organizaciones humanitarias han optado por defender las
vidas de los civiles, aunque ello las convierta en cómplices
de la limpieza étnica. Pero también han
intentado, mediante planes para un eventual regreso, mantener
viva la idea de é ste, en un esfuerzo por contribuir
a frustrar la limpieza étnica a más largo
plazo (101).
100 La ayuda dentro de los países
ha sido suministrada tradicionalmente por el Comité
Internacional de la Cruz Roja.
101 Estas ideas están presentes
en varias de las declaraciones públicas do Sadako
Ogata, realizadas en octubre y noviembre de 1992 ante
el Comité Ejecutivo del ACNUR; en el Poyal Institute
ofor International Relations de Bruselas; en el Palacio
de la Paz de La Haya; y en la reunión de Dublin
del Grupo Europeo de la Comisión Trilateral.
2. Nuevas Realidades
A los ojos del ACNUR, su misión en
la ex Yugoeslavia lo conduce a una relación simbiótica
con las instancias políticas dedicadas a buscar
soluciones pacíficas al conflicto. El Alto Comisionado
está actuando como brazo humanitario de la ONU
en la zona, intentando prevenir los movimientos de refugiados.
Al contener su desplazamiento, considera que su actividad
humanitaria gana tiempo y espacio para que fructifiquen
las iniciativas políticas. A este fin, los acuerdos
negociados entre las partes en conflicto para facilitar
la liberación de algunos grupos de detenidos no
sólo ayudan a las víctimas más perseguidas,
sino que pueden ser vistos también como medidas
para restablecer la confianza.
Aunque valiente, y tal vez algo visionario,
el humanitarismo ha demostrado no ser contrincante adecuado
para una agresión tan devastadora como ésta.
De acuerdo con la propia estimación del ACNUR (véase
la Tabla 8), alrededor de tres millones de personas —entre
refugiados, desplazados y atrapados en zonas bélicas—
se han visto directamente afectadas y dependen de la ayuda
exterior en Bosnia-Herzegovina y otras repúblicas
de Yugoeslavia. Unos 600.000 están en otros países
europeos, fundamentalmente en Alemania (véase la
Tabla 9). Más de 100.000 han sido asesinados. La
magnitud de la operación —tanto humanitaria
como de mantenimiento de la paz— es dos veces mayor
que la que emprendió en Irak la comunidad internacional
hace dos años, y la más amplia de su género
emprendida hasta la fecha.
Lo que ha sucedido es que el humanitarismo
ha tenido que ir muy por delante de la política.
El Consejo de Seguridad y otros países miembros
de la ONU han utilizado el humanitarismo como substituto
de lo que en otro tiempo se hubiera tratado como un problema
político y militar (102). En lugar
de recaer en los gobiernos y otros órganos oficiales,
el liderazgo para atraer la atención hacia la situación
de las víctimas del conflicto y del deterioro del
Estado —tanto en la ex Yugoeslavia como en Somalia—
ha correspondido a las organizaciones humanitarias y el
personal de asistencia, cuyos testimonios, recogidos por
los medios de información, han movilizado a la
opinión pública en demanda de la atención
oficial.
102 Francia es un interesante ejemplo
del descenso del interés gubernamental por las
crisis humanitarias. Un portavoz ha declarado que las
causas humanitarias, que en el pasado fueron consideradas
de alta prioridad para las ayudas del Gobierno, son ahora
objeto de elaboradas campañas de donativos, como
si la ú nica dedicación que mereciesen fuera
la caridad voluntariamente expresada por los ciudadanos.
En el proceso, las organizaciones humanitarias
se han visto inmersas en el conflicto, desarmadas y vulnerables,
en unas situaciones que hubieran supuesto en el pasado
la evacuación de su personal. Es cierto que una
presencia internacional es, en sí misma, una poderosa
herramienta de protección. Pero existen límites
a lo que la acción y presencia humanitarias pueden
realizar; estos límites han sido superados dramáticamente
en la ex Yugoeslavia y en Somalia.
Por otra parte, la situación de la
ex Yugoeslavia demuestra que el hecho de concentrar los
esfuerzos en el país de origen puede convertirse
también en una forma de retener a los refugiados
en su propio país, haciéndoles ver que no
precisan que se les brinde asilo en otros lugares puesto
que las organizaciones humanitarias se han desplazado
a la zona. Ésta es una peligrosa tendencia inherente
a esta estrategia del país de origen, por importante
y urgente que sea. La oferta de asilo y refugio temporal
tiene que estar siempre disponible como una alternativa
real en las situaciones de emergencia que producen refugiados.
Los organismos de socorro no deberían verse obligados
a operar en medio de condiciones peligrosas para la seguridad
personal combinadas con cierre de fronteras, de tal forma
que se hace virtualmente necesaria la negociación
caso por caso para auxiliar a víctimas que no pueden
recibir la ayuda in situ.
Entre las nuevas cuestiones suscitadas por
el caso de la ex Yugoeslavia destacan las siguientes:
- Se hace cada vez más urgente un
marco legal y un mandato institucional para la ayuda y
protección a refugiados desplazados interiormente
cuando la comunidad internacional localiza sus esfuerzos
de prevención de refugiados en los países
de origen.
- Por imperativos de necesidad, la prestación
de socorro se ha visto ligada a medidas militares, y la
doctrina de pacificación está siendo ampliada
para incluir la protección de los suministros que
se entregan a los civiles.
- Las oportunidades de asilo y refugio temporal
en naciones desarrolladas han sido severamente restringidas,
intensificando en cambio la importancia de las iniciativas
para la prevención de refugiados localizadas en
los países de origen.
La ausencia de un interés estratégico
directo para Europa y la Alianza Atlántica en el
conflicto yugoeslavo ha permitido su escalada hasta el
punto de que el alcance de la crisis de los refugiados
constituye hoy, en y por sí mismo, una amenaza
para la seguridad de la región.
V. La comunidad internacional
y los refugiados: diferentes contextos, distintos enfoques
A. Las repercusiones
de la Guerra del Golfo
B. Camboya
C. La ex-Yugoeslavia
1. Nuevos dilemas
2. Nuevas realidades
D. Haití
