VI.
¿Hacia dónde nos dirigimos?:un
marco de actuación
Ensayos INCIPE No 5
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Las causas de las migraciones
contemporáneas están profundamente relacionadas
con las condiciones políticas, económicas
y sociales de la época en que vivimos. Pero, desde
el momento en que las naciones tienen políticas de
migración, la mayoría de ellas las utilizan
como funciones restringidas y particularistas. Para que
sea efectiva, una política de migración debe
ir forzosamente más allá de unas medidas humanitarias
y de control convencionales, de forma que el tratamiento
de las presiones migratorias se convierta en parte fundamental
de los objetivos económicos, políticos y de
seguridad de las naciones.
La adopción de una política
comprensiva que incluya las causas de las migraciones políticas
y económicas requerirá un cambio fundamental
en las perspectivas y actuaciones de los Estados que forman
parte de la Trilateral. Este cambio debería cimentarse
en un nuevo imperativo internacional: el derecho de los
individuos a per- manecer en el lugar donde se encuentran.
La mayor parte de las migraciones internacionales actuales
responde a un acto de desesperación, no a una elección.
La inmensa mayoría de los individuos prefieren su
hogar, y permanecerán en él incluso cuando
las condiciones sean escasamente tolerables. La política
se debe basar, por tanto, en este impulso. La libertad de
movimiento debería reflejar la existencia de opciones
y la posibilidad de elegir; no debería ser la única
vía para la supervivencia.
Incluso en el caso de que "el
derecho a quedarse" guíe la acción internacional,
los países desarrollados se enfrentan en un previsible
futuro a un aumento de las presiones migratorias, por lo
que deben actuar con más determinación para
controlarlas con eficacia. Los responsables de la opinión
pública deberían evitar la gestación
de estados de histeria catalogando la migración de
"invasión" o " inundación".
Hay que preservar y defender las políticas compasivas
hacia los refugiados; debe buscarse con mayor afán
la transparencia en la elaboración de la política
migratoria, con objeto tanto de mantener informada a la
opinión pública como de combatir el racismo
y la xenofobia, problemas endémicos que sólo
pueden ser superados mediante la educación y la insistencia
en la práctica de los principios democráticos
de tolerancia e igualdad en el trato.
Se está desarrollando
un amplio consenso en las naciones de la Trilateral en el
sentido de que los países receptores deben estar
atentos a las circunstancias que rodean en los países
de origen a potenciales refugiados y emigrantes. Hay que
tomar pronta y rápidamente iniciativas para la prevención
de conflictos, y otras de tipo político y asistencial,
a fin de impedir que determinadas situaciones se conviertan
en crisis. En determinadas circunstancias, una cuantiosa
emigración de emergencia puede llegar a poner en
peligro legítimos intereses de seguridad cuando socava
el bienestar del país receptor. Por consiguiente,
la prevención de la migración es un objetivo
legítimo de la política nacional y de la diplomacia
inter- nacional.
Este consenso debería
dar pie también a políticas que atiendan a
las razones que mueven a los individuos a emigrar, lo que
requiere una amplia combinación de medidas nacionales,
regionales e internacionales que comprendan objetivos políticos
y económicos. A tales efectos, recomendamos lo siguiente:
Las naciones deben
desarrollar políticas y sistemas para la integración
efectiva de los recién llegados, así como
para la admisión ordenada de inmigrantes y refugiados
cuya contribución cumple importantes objetivos nacionales.
El reto más apremiante
planteado por la migración a los países de
la Trilateral comienza a nivel interno. Como potencias mundiales,
estas naciones están obligadas a tener sociedades
prósperas y seguras de sí mismas a fin de
aportar el liderazgo, la innovación y la financiación
necesarios para hacer frente a las presiones de la migración
internacional. Alcanzar el éxito en la integración
de los recién llegados es un requisito necesario
para responder con mayor fuerza y amplitud a las demandas
a largo plazo planteadas por las tendencias migratorias
internacionales.
La medida más importante
para una afortunada integración de los inmigrantes
es el progreso económico intergeneracional. Este
progreso adquiere una importante dimensión política
al convertirse los inmigrantes en una parte proporcionalmente
elevada de la población trabajadora más joven
en unas sociedades cuya población nativa, con un
alto índice de envejecimiento, dependerá en
gran medida de los programas de bienestar social financiados
públicamente. Por consiguiente, es de particular
importancia prestar atención a los hijos de los inmigrantes.
Los Estados tienen la obligación
de controlar la entrada en sus sociedades. Para llevarlo
a cabo deberían establecer políticas de admisión
racionales para trabajadores, refugiados y familiares de
inmigrantes, junto con regímenes de coer- ción
sensatos y enérgicos, capaces de denegar la entrada
a quienes carecen de título para ello. La mayoría
de las naciones desarrolladas tienen sólidas razones
para invitar a algunos extranjeros a formar parte de su
sociedad. Examinar y debatir tales razones, y desarrollar
una política en consecuencia, contribuiría
en gran medida a mejorar el control y la regulación
del fenómeno migratorio.
La reforma de los procedimientos
de concesión de asilo político es de especial
importancia. Las decisiones sobre el asilo deben ser puntuales
y manifiestamente justas. El volumen de casos disminuirá
si existen otras vías legítimas para entrar
en un país. Aunque tanto las fuentes como las circunstancias
de los flujos de refugiados están cambiando, buena
parte de ellos seguirá precisando protec- ción,
trato humano y, en algunos casos, reasentamiento en otros
países. Las naciones desarrolladas se han hecho excesivamente
legalistas y restrictivas en el uso e interpretación
de la Convención sobre el Estatuto de los Refugiados
de 1951 y su Protocolo de 1967, el único instrumento
legal internacional vinculante en materia de migración.
La crisis del asilo ha mutilado aún más la
capacidad de respuesta compasiva de algunos países.
Las naciones deben adoptar una postura más generosa
en materia de asilo y refugiados, incluyendo la búsqueda
de vías adecuadas para proporcionar refugio temporal
en dererminadas circunstancias, si se pretende que perdure
y tenga sentido un régimen internacional efectivo
de protección al refugiado.
• Debe desarrollarse
y fomentarse un régimen de migración internacional.
El ACNUR es la fuerza de choque
de la comunidad internacional en sus esfuerzos para enfrentarse
a los problemas de la migración, pero no hay muchas
más entidades con las apropiadas comprensión
y coordinación. El régimen de migración
internacional tendría que contar con nuevos instrumentos
legales y la capacidad operativa necesaria para responder
a la amplia variedad de situaciones migratorias. Esta capacidad
debería institucionalizarse con arreglo al sistema
que utilizan el Fondo Monetario Internacional (PMI) o el
Acuerdo General sobre Tarifas y Comercio (GATT) en lo que
a la política monetaria y comercial se refiere. Tal
régimen de principios e instituciones internacionales
tendría competencia sobre diversas áreas,
entre las que se incluyen las siguientes:
Los solicitantes de asilo deberían
recibir similar trato en las distintas fronteras nacionales.
Debe promoverse y extenderse el concepto —ya incorporado
al Convenio de Dublín y debatido actualmente por
Canadá y Estados Unidos— de acuerdos vinculantes
por los que cada nación acepta las decisiones de
asilo de otras naciones. Un rasgo fundamental en el futuro
de tales acuerdos será que las autoridades nacionales
tengan en cuenta normas y registros internacionales en su
toma de decisiones.
El desplazamiento interno de
poblaciones suscita espinosas cuestiones de juris- dicción
para la comunidad internacional cuando los gobiernos ya
no pueden, o no están dispuestos, a cumplir los requisitos
más elementales de protección de sus ciudadanos.
Se debe extremar el cuidado en la definición de tales
cuestiones. Sin embargo, el desplazamiento generado por
situaciones conflictivas en las que la población
se encuentra a ambos lados de fronteras internacionales
podría desencadenar una legítima acción
internacional. Hasta la fecha, las respuestas internacionales
se han producido caso por caso, basadas en resoluciones
específicas del Consejo de Seguridad autorizando
la intervención internacional. La revisión
del mandato del ACNUR, que tendrá lugar en 1994,
proporcionará una oportunidad única para examinar
esta cuestión y desarrollar un punto de vista colectivo
sobre la forma de tratar futuros casos.
La intervención humanitaria
se está convirtiendo en un nuevo principio legal
internacional que está transformando de manera drástica
los conceptos tradicionales de soberanía. Los países
de la Trilateral deberían respaldar la idea de que
la violencia dentro de una nación por parte de grupos
dedicados a destruirse o des- plazarse mutuamente puede
constituir una amenaza para la paz y la seguridad internacionales.
No obstante, las bases para una intervención internacional
en tales casos han de apoyarse en normas y criterios cuidadosamente
desarrollados, elaborados de forma colectiva y teniendo
en cuenta los umbrales de violencia civil y respeto a los
derechos humanos cuya transgresión desencadenaría
las diversas formas de intervención.
La coordinación y reforzamiento
de las funciones de la ONU deben enfocarse de forma más
efectiva en la mitigación de las causas que provocan
las migraciones. La recién creada oficina del Subsecretario
de Asuntos Humanitarios puede ser un buen punto de referencia
para racionalizar la dispersa labor de aquellas agencias
de la ONU cuyos mandatos comprenden cuestiones migratorias.
Es de capital importancia delimitar los vínculos
políticos y organizativos existentes entre los derechos
humanos, la asistencia humanitaria, y las competencias y
funciones de desarrollo económico del sistema de
la ONU. Habiendo solicitado la existencia de fuerzas de
intervención inmediata para fines de mantenimiento
de la paz — propuesta que los gobiernos deberían
apoyar—, el Secretario General tiene que establecer
también la capacidad logística y de mando
requerida para el despliegue de tales fuerzas.
La Convención de las
Naciones Unidas sobre los Derechos de los Trabajadores Emigrantes
y sus Familias debe ser debatida y ratificada por los Estados.
Si no es posible superar las objeciones a la Convención
hechas por los países desarrollados, debe elaborarse
otro instrumento que regule las cuestiones de los derechos
humanos y otras protecciones análogas para aquellos
trabajadores y sus familias que se encuentren fuera de sus
países de origen. Dado lo prolongado de estos procesos,
deben estudiarse medidas intermedias, tales como el establecimiento
de normas laborales en el contexto de acuerdos comerciales
del tipo del NAFTA.
Todas las áreas de actuación
mencionadas son ingredientes de un régimen deseable
de migración internacional. Hay muchas otras que,
o bien están en diversas fases de desarrollo, o bien
sería necesario crear para proporcionar un marco
internacional viable en el que tratar de forma efectiva
las presiones producidas por la migración.
Las políticas
exteriores y las prioridades internacionales deben poner
é nfasis en amplias mejoras de las condiciones democráticas
y de derechos humanos.
El número de personas
que carecen de las garantías de protección
más elementales en sus sociedades es inmenso. Las
iniciativas en materia de derechos humanos han tendido a
concentrarse en abusos individuales y casos de disidentes
o grupos perseguidos. Debe ampliarse este enfoque para incluir
condiciones generales de justicia y libre participación
política con independencia de que los gobiernos en
cuestión sean amigos o enemigos, a fin de cambiar
las condiciones que privan a gran número de personas
de sus derechos y libertades fundamentales. Esto es de particular
importancia para la protección de las minorías
y sus derechos, que debe considerarse como un principio
fundamental en la evolución de los estados democráticos.
Las instituciones internacionales
para la salvaguardia de los derechos humanos deben ser también
considerablemente fortalecidas para que se cumplan las metas
del desarrollo democrático. En la actualidad, los
organismos de derechos humanos de la ONU se limitan a la
actividad normativa, y no tienen capacidad operativa para
ayudar a los países a aplicar las normas internacionales.
La propuesta de creación de un Alto Comisariado de
las Naciones Unidas para los Derechos Humanos, anticipada
en la Conferencia Mundial sobre Derechos Humanos celebrada
en 1993 en Viena, podría representar un avance significativo
hacia este necesario fortalecimiento.
El final de la Guerra Fría
ha dado paso a la celebración de elecciones democrá-
ticas o acuerdos de paz en países que van desde Estonia
a El Salvador. Estos países necesitan ayuda para
el establecimiento de procedimientos judiciales imparciales,
fuerzas militares y policiales profesionales, y sectores
no gubernamentales pujantes. La ayuda internacional para
crear los hábitos e instituciones de la democracia
en Estados recién liberados es fundamental para prevenir
migraciones ruinosas.
• Los países
que hoy albergan a la mayoría de la población
mundial deben actuar enérgicamente para alcanzar
la estabilización de la población y un desarrollo
sostenido.
El primer reto para la comunidad
internacional es el establecimiento de políticas
de desarrollo que proporcionen alguna medida de esperanza
económica para los individuos y las naciones sin
estimular al mismo tiempo nuevas corrientes migratorias.
La política demográfica
es una prioridad absoluta. La década de los 90 presenta
la última oportunidad de actuación para estabilizar
la población mundial a mediados del próximo
siglo. El cambio de Administración en Estados Unidos
ha supuesto un giro sumamente importante en la actitud oficial,
que debería ser la base para un renovado liderazgo
americano. Con sólo doblar las dotaciones actuales,
pasando de 4.000-5.000 millones de dólares a 9.000
millones, los servicios de planificación familiar
de los países en desarrollo podrían proporcionar
en el año 2000 anticonceptivos a casi el 60 por ciento
de las mujeres en edad fértil (104).
Estas no son grandes sumas, y los beneficios serían
realmente incalculables.
104 Changing Our Ways:
América and the New Worid, Carnegie Endowment National
Commission on Amé- rica and the New Worid (Carnegie
Endowment for Irrternational Peace, Washington, julio de
1992).
En muchos países, tanto
desarrollados como en vías de desarrollo, el porcentaje
del presupuesto nacional dedicado a gastos militares ha
substraído recursos de los necesarios gastos sociales.
Sin embargo, el equilibrio entre gasto militar y no militar
se ha distorsionado particularmente en los países
con un elevado índice de emigración. El Fondo
Monetario Internacional (FMI) estima que una reducción
del uno por ciento en los gastos de defensa supondría
internacional- mente un ahorro de hasta 140.000 millones
de dólares. Esto compensaría más que
de sobra la escasez de capital destinado a inversiones en
desarrollo y recursos humanos.
Los países de la Trilateral
deben comprometerse también en un regionalismo constructivo
para salvar la brecha migratoria que bordea sus perímetros
regionales o nacionales. Políticas de desarrollo
tendentes a elevar el nivel de vida en México —a
este respecto es de particular importancia poner en marcha
el NAFTA— y el Caribe, en el Magreb y en la Europa
del Este, contribuirían en gran medida al establecimiento
de zonas viables que ayudarían a dominar las presiones
migratorias. Ahora bien, tales políticas requieren
importantes concesiones mutuas. Los productos de países
menos desarrollados con más posibilidades de competir
son con frecuencia los mismos productos que los países
avanzados protegen. Esta situación afecta de modo
capital a las presiones migratorias. Concluir con éxito
la Ronda Uruguay del GATT sería un paso importante
hacia la superación de algunas de las barreras que
inhiben la creación de empleo en los países
en desarrollo.
Estos ejemplos ilustran que
es factible alcanzar sólidas meras de desarrollo.
Tanto las naciones como la comunidad internacional deben
establecer unos objetivos concretos de actuación
y comprometerse a cumplirlos. Sólo mediante esfuerzos
multilaterales y de cooperación que engloben la ayuda,
el comercio y las inversiones puede ejercerse algún
impacto sobre la pobreza, que no sólo conduce a migraciones
dañinas, sino también a trastornos sociales
y políticos.
Los movimientos humanos están
desafiando principios fundamentales del Estado que datan
de muchos siglos atrás. Los dilemas que plantean
no pueden considerarse por más tiempo como un problema
exclusivo de unas pocas naciones, porque las democracias
se están aproximando cada vez más debido a
las cir- cunstancias externas comunes a que se enfrentan.
Tampoco pueden permitirse las naciones actuar en solitario
como centinelas que tratan de levantar barreras cada vez
más altas. Las migraciones internacionales —junto
con el comercio mundial, la degradación del medio
ambiente, las drogas, el terrorismo y la proliferación
de armamentos— son una nueva realidad de la vida nacional
e internacional que requiere nuevas modalidades de cooperación
entre las naciones.
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