II. Canadá y
Estados Unidos
A. Componentes
de una política de inmigración
Ensayos INCIPE No 5
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Las políticas inmigratorias
de Canadá y Estados Unidos están articuladas
en leyes de carácter nacional y su ejecución
corresponde a agencias u organismos gubernamentales encargados
de su aplicación. En Canadá existe un departamento
de inmigración denominado "Inmigration and
Employment Canadá", cuyo titular tiene rango
de ministro del gabinete. En consecuencia, los problemas
relacionados con la inmigración reciben consideración
en las deliberaciones del Gobierno sobre política
exterior e interior. En Estados Unidos las cuestiones
de inmigración se tratan a nivel de subgabinete.
Las funciones de inmigración que han de desarrollarse
dentro de las fronteras del país son responsabilidad
de una oficina dependiente del Departamento de Justicia;
las del extranjero son competencia de los consulados,
cuyo trabajo está dirigido por una oficina perteneciente
a la Secretaría de Estado (ministerio de Asuntos
Exteriores). Esta estructura se traduce en una política
más dispersa y menos unidad de acción en
el tratamiento de los problemas migratorios, a la vez
que un mayor control por parte del poder legislativo.
Dejando aparte los aspectos
organizativos, ambas políticas de inmigración
responden a tres cuestiones básicas: quiénes,
cuántos y de dónde.
1. ¿Quiénes?
Las políticas de inmigración
establecen pautas de admisión basadas en objetivos
sociales, humanitarios y económicos.
Los objetivos sociales se
cumplen con la admisión de familiares de los inmigrantes.
La unidad familiar ha sido, y continúa siendo,
la piedra angular de las políticas de inmigración
de Canadá y Estados Unidos. Ahora bien, qué
parientes deben considerarse como "familiares",
desde el punto de vista de su aceptabilidad como inmigrantes,
es un tema que todavía sigue siendo objeto de debate.
La tradición de las sociedades receptoras favorece
las definiciones limitadas a la familia nuclear —padres
e hijos solteros— mientras que los grupos de inmigrantes
presionan para que se extienda la definición a
miembros de la familia amplia: abuelos, hijos casados
y nietos.
Un segundo punto de debate
en cuanto a la generosidad de las políticas de
unidad familiar es la preocupación por que las
familias inmigrantes reciban en lugar de contribuir económicamente.
Además, se alega que la inmigración basada
en la unidad familiar es un medio ineficaz de selección
de trabajadores, que contribuye al descenso del nivel
de destreza profesional de la mano de obra. En gran parte,
este argumento hace una estimación errónea
del carácter de la inmigración familiar.
Los familiares de los inmigrantes también son trabajadores.
Por regla general, las personas admitidas en función
de las medidas de reunificación familiar pueden
llegar a capacitarse prácticamente en cualquiera
de las ocupaciones técnicas y profesionales especificadas
en las leyes de inmigración. La reunificación
familiar es también una vía indirecta de
admisión de trabajadores cualificados.
Más importante aún,
sin embargo, es el papel económico y social que
juega la familia en la adaptación del inmigrante.
La familia ayuda a superar los considerables trastornos
sociales y culturales provocados por la inmigración
y, al servir de intermediario con la sociedad anfitriona,
facilita la adaptación del recién llegado.
Las estructuras familiares y domésticas son también
factores fundamentales a la hora de promover un mayor
éxito económico. Son fuente crucial de recursos
para la creación de negocios de inmigrantes, que
a menudo revitalizan distritos urbanos e incluso sectores
económicos especializados. El éxito de estos
cambios sociales y económicos sienta las bases
necesarias para que los hijos de los inmigrantes puedan
convertirse en ciudadanos y trabajadores de provecho en
la generación siguiente (12).
Los objetivos humanitarios
se satisfacen mediante los programas de asentamiento y
asistencia a refugiados. Estos programas atañen
frecuentemente a grandes números de personas afectadas
por emergencias de orden internacional, como la crisis
de los barcos de refugiados ("boat people")
de 1979, en el Sudeste Asiático. Estados Unidos
admitió en el plazo de un año a más
de 140.000 personas procedentes de los campos de emergencia
que se establecieron en la región. A través
de los programas de asentamiento, que en algunos casos
se han prolongado durante décadas. Estados Unidos
ha llegado a albergar hasta el diez por ciento o más
de la población de algunos países, como
Cuba. Estos programas se han ocupado de cientos de miles
de individuos huidos de los regímenes comunis-
tas, para quienes no existía ninguna esperanza
realista de regresar algún día. Al mismo
tiempo, los generosos programas de admisión para
los fugitivos del comunismo, que eran recibidos como héroes,
estaban en consonancia con los objetivos geopolíticos
generales de Occidente. Con el fin de la Guerra Fría,
el fundamento político de tales esfuerzos ha desaparecido,
y aún no ha sido reem- plazado por un nuevo paradigma.
Ha sido, en cambio, la aparición
de casos de asilo político en grupo lo que ha dominado
el debate sobre los refugiados en la década de
los ochenta, planteando algunas cuestiones espinosas sobre
cómo llevar a cabo los objetivos humanitarios de
la política de inmigración en circunstancias
nuevas, en las que son más bien los propios refugiados
quienes pretenden entrar en el país, en lugar de
ser é ste quien los seleccione antes de permitir
su entrada.
Los objetivos económicos,
que siempre han formado parte de la política de
inmigración, han llegado a ser un elemento clave
en su planeamiento. Aunque con mecanismos de selección
distintos, tanto Canadá como Estados Unidos han
establecido recientemente incrementos en sus cuotas de
inmigración al ampliar de forma significativa las
oportunidades para personas con profesiones en las que
existe demanda.
Los efectos de la inmigración
en los mercados laborales y su lugar en el futuro económico
de estas sociedades indican una respuesta a las corrientes
fundamentales de la historia y a la interdependencia económica
global.
En la práctica, los
contactos entre los futuros inmigrantes y sus empleadores
tienen lugar generalmente antes de que el solicitante
pase por las formalidades de la inmigración. Esto
ocurre de varias maneras. Muchos entran en el país
ilegalmente, encuentran trabajo y empleadores que solicitan
su admisión legal. Otros, que se
12 Robert L. Bach y Doris
M. Meissner, America's Labor Market in the 1990S: What
Rol Shouid Immigration Play? (Carnegie Endowment for International
Peace, Washington, junio de 1990). encuentran en
el país con un visado temporal (como, por ejemplo,
los estudiantes extranjeros), establecen una relación
profesional con determinados empleadores a través
de programas de formación o de estudios para post-graduados.
Por tanto, a menudo la inmigración
con fines económicos no es un punto de partida,
sino un paso intermedio en un proceso de respuestas del
mercado laboral que tiene su origen en políticas
que no guardan relación con la inmigración.
Hay una parte significativa de los inmigrantes que ya
ha tenido experiencias en el país y ha establecido
contactos con algún sector de la sociedad o de
la economía que después son ratificados
por el proceso formal de inmigración, frente a
la selección realizada por el Gobierno o los empleadores
entre un colectivo de emigrantes que aguardan en el extranjero.
2. ¿Cuántos?
Durante más de un
siglo, Canadá y Estados Unidos han impuesto límites
numéricos anuales a los flujos de inmigración.
Para Canadá, el establecimiento de estos límites
fue durante algún tiempo un elemento distintivo
de los objetivos de la política demográfica,
que perseguía la colonización de las regiones
escasamente pobladas de sus provincias occidentales.
Más recientemente,
Canadá ha introducido una cuidadosa proporcionalidad
entre las distintas corrientes de familiares de inmigrantes,
refugiados y buscadores de trabajo. Este último
grupo está aún más aquilatado, mediante
la regulación de la tasa de trabajadores admitidos
para cada sector, para evitar que deter- minadas ocupaciones
se vean saturadas por inmigrantes. De esta forma, los
nativos no quedan en desventaja frente a los emigrantes
en los distintos mercados de trabajo. Tales mecanismos
ofrecen vías de solución a la pregunta ",:Cuántos?".
Estados Unidos nunca ha pretendido ex profeso establecer
conexiones entre sus niveles de inmigración y otros
objetivos nacionales. Su sistema de admisión de
inmigrantes, basado en cuotas, es de sobra conocido. Las
cuotas, o topes numéricos, rigen la admisión
de las diversas categorías de inmigrantes. Pero
esos topes han sido sumamente arbitrarios. El Congreso
los establece como una respuesta política equilibrada
a las peticiones de los representantes de los empleadores
y de las comunidades étnicas, que desean una política
de inmigración que satisfaga sus necesidades. La
consecuencia es que, aunque de forma inadvertida, la inmigración
se ha convertido en un factor esencial del crecimiento
demográfico, en una tendencia que está aminorando
el ritmo de envejecimiento de la sociedad estadounidense.
Los observadores suelen afirmar
que los niveles de inmigración deberían
reflejar de algún modo la capacidad de absorción
de una nación. Como los inmigrantes se congregan
en comunidades o regiones determinadas, servicios fundamentales
(como la vivienda y la educación) pueden verse
seriamente colapsados por los altos niveles de inmigración.
Aunque hay excepciones, la
capacidad de absorción es algo más psicológico
que científico. Si una sociedad siente afinidad,
lealtad o relación histórica con determinados
grupos de inmigrantes, un elevado número de ellos
podrá ser integrado con éxito, independientemente
de las estimaciones objetivas de la capacidad de absorción.
Casos relevantes de este tipo son la salida de los judíos
de la Unión Soviética hacia Israel, a partir
del año 1989, y el éxodo hacia la moderna
Alemania de personas de origen alemán procedentes
de los territorios cedidos en el Este.
El caso contrario también
es cierto. Números relativamente bajos de inmigrantes
pueden llegar a resultar aparentemente indigeribles para
sociedades que son incapaces de abrir sus estructuras
sociales y de movilidad económica a pueblos con
diferentes tradiciones y valores. Tal es el caso de ciertas
poblaciones musulmanas en algunas partes de Europa.
3. ¿De dónde?
Hasta 1965, Estados Unidos
basó la distribución geográfica de
los países fuente de inmigración en una
fórmula que reflejaba los orígenes nacionales
de su propia población. Este sistema no sólo
favorecía enormemente la inmigración de
los europeos, sino que también excluía de
forma explícita a los asiáticos. A través
de mecanismos diferentes, pero con resultados similares,
Ganada profesó una política de inmigración
de "sólo blancos" hasta finales de la
década de los 60.
Hoy día, estas leyes
se consideran anacrónicas y han sido reemplazadas
por otras en las que no influye el país de origen.
La emigración a Canadá y Estados Unidos
está dominada por asiáticos y latinoamericanos
debido a que: a) las prioridades de selección basadas
en la unidad familiar favorecen automáticamente
a los grupos de emigrantes más recientes; y, b)
el origen de la inmigración ha cambiado, predominando
en general la procedente de regiones del mundo menos desarropadas.
Aún así, las
poblaciones establecidas suelen sentirse inquietas ante
la dominación de grupos nuevos y desconocidos de
inmigrantes. En Estados Unidos se han añadido "visados
de diversidad" a la legislación vigente. Son
vías de acceso especialmente diseñadas para
países que están infra representados en
las actuales corrientes de inmigración. Aunque
aparentemente inocuas, tales medidas no son distintas
en la práctica de las preferencias de origen nacional.
Muestran la arrolladora tendencia de las poblaciones a
intentar perpetuarse más que a transfor- marse.
Como la inmigración es un fenómeno de transformación,
las respuestas a las preguntas de quién, cuántos,
y de dónde tienen profundas implicaciones.
Aunque las pautas y tradiciones
inmigratorias de Canadá y Estados Unidos tienen
en común muchas características, ambas naciones
son distintas y enfocan la cuestión de modo a menudo
bastante diferente.
II.
Canadá y Estados Unidos
A. Componentes
de una política de inmigración
1. ¿Quiénes?
2. ¿Cuántos?
3. ¿De dónde?
B. Canadá
1. Perfil del sistema
2. Cuestiones de especial relevancia
C. Estados
Unidos
1. Inmigración ilegal
2. Política de refugiados
3. Integración de los inmigrantes
4. Integración económica regional
