II. Canadá y
Estados Unidos
B.
Canadá
Ensayos INCIPE No 5
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País fundado por dos
naciones, Canadá alberga actualmente no sólo
a los descendientes de los colonos franceses y británicos,
sino también a gente de muchos otros países.
Después de la Primera Guerra Mundial, los niveles
de inmigración permanecieron relativamente bajos
hasta los años 60. Las cifras fueron elevándose
gradualmente hasta 1982, fecha en la que el Gobierno efectuó
reducciones drás- ticas a causa del declive económico.
En 1985, el Gobierno optó de nuevo por un incremento
sostenido.
Canadá tiene ahora
planes cíclicos de inmigración de cinco
años de duración, que se revisan y ajustan
anualmente. Los niveles establecidos en la planificación
son metas (generalmente no alcanzadas con precisión
en la práctica), no cuotas o topes. De 1989 a 1991,
la inmigración aumentó en Canadá
alrededor de un 20 por ciento (de 162.000 a 205.000).
Con una población de poco más de 27 millones
de habitantes, el objetivo canadiense de 250.000 inmigrantes
anuales de 1992 a 1995 (véase Tabla 1) representa
—en unos niveles de casi el uno por ciento de su
población— un flujo considerable con el que
se pretende conseguir un aumento significativo de la población
para el año 2000.
Aunque en Canadá las
jurisdicciones federal y provincial en materia de inmigración
son concurrentes, Quebec es la única provincia
que ha ejercido la opción de determinar su propia
política (13) . Para Quebec, la
inmigración representa un medio de incrementar
el número de ciudadanos francoparlanres (14).
En cuanto al resto de Canadá, el ministro de Inmigración
establece los objetivos de admisión después
de consultar a los responsables provinciales, cuyos intereses
se orientan principalmente al impacto que ejercen los
inmigrantes en los programas sociales y de servicios que
administran. El resultado es que los objetivos nacionales
de largo alcance se ven algunas veces modificados para
responder a los intereses de las provincias.
El sistema parlamentario
canadiense otorga al ministro de Inmigración una
considerable flexibilidad para ajustar la reglamentación,
los objetivos anuales y otros elementos esenciales de
ejecución política. Esto proporciona un
sistema que se adapta bastante bien a los cambios del
mercado laboral, los acontecimientos internacionales y
la opinión pública.
13 Otras provincias han
empezado a considerar la posibilidad de negociar similares
acuerdos autónomos.
14 Quebec ha ejercido
este derecho desde 1978 con una creciente autonomía.
En 1991, un acuerdo con Canadá estableció
disposiciones que le permiten salvaguardar su propia identidad
demográfica y cultural en relación con la
inmigración. A excepción de los casos de
familiares de inmigrantes y de algunas admisiones humanitarias,
tiene competencia exclusiva en la selección de
los inmigrantes que pretenden residir en Quebec, así
como en la administración de sus propios programas
de recepción y de integración social, cultural
y económica. Si se desea profundizar en este tema,
véase Demetrios G. Papademetriou, «International
Migration in North América: Issues, Policies, Implications",
documento elaborado para la reunión conjunta de
la UNFPA y la Comisión Económica de las
Naciones Unidas para Europa, Ginebra, julio de 1991, pág.
37.
1. Perfil del sistema
Los principales elementos
del sistema de inmigración canadiense están
enunciados en la Ley de Inmigración de 1967, modificada
posteriormente (15). La política
consiste en mantener un cuidadoso equilibrio entre las
principales corrientes de inmigración, es decir:
un cupo del 50 por ciento de tipo social (miembros de
la familia); un 25 por ciento humanitario (refugiados);
y un 25 por ciento económico (trabajadores seleccionados)
(16).
Aunque las familias y los
refugiados constituyen tradicionalmente los elementos
básicos de la inmigración canadiense, la
inmigración por motivos econó- micos es,
probablemente, el rasgo más notable del sistema.
En ella se incluyen trabajadores seleccionados, inversores
y empresarios (17), y se basa en un sistema
de selección por puntos (véase Tabla 2).
Los puntos se adjudican a los solicitantes en función
de su capacitación profesional y otras características
que se consideran como garantías de éxito
en la adaptación económica. Estas "unidades
de valoración" cubren nueve áreas como
educación, edad, ocupación, experiencia,
acuerdos de empleo y dominio de la lengua. La puntuación
máxima es de 100; los aspirantes deben obtener
un mínimo de 70 puntos para que se tenga en cuenta
su solicitud (18).
En cuanto a la inmigración
de familiares, la definición canadiense de parientes
es muy extensa y tanto los ciudadanos canadienses como
los residentes per- manentes pueden solicitar la inmigración
en favor de sus parientes(19). El prerrequisito
fundamental es el apadrinamiento de los recién
llegados. Esto implica disponer de un cierto nivel de
ingresos y el compromiso de responsabilizarse financieramente
del beneficiario durante un plazo de hasta diez años.
Este requisito ayuda a controlar el ritmo y el volumen
de peticiones realizadas por cana-
15 En 1962, el gobierno
derogó la histórica política de "sólo
blancos", aunque continuaron vigentes deter- minadas
medidas que favorecían a los inmigrantes europeos.
Dichas ventajas fueron eliminadas definitivamente en 1967.
Para más información sobre el tema, véase
Papademetriou, "International Migration in North
América...", y "Critical Years in Immigration:
Canadá and Australia Compared", de F. Hawkins
(McGill- Queen's University Press, Montreal 1989),
16 Papademetriou, «International
Migration in North América,..».
17 La admisiones canadienses
por razones comerciales produjeron de 1986 a 1990 inversiones
por valor de 3.000 millones de dólares. Se considera
que el programa ha tenido un éxito indiscutible.
Se le atribuye el 10 por ciento del crecimiento de las
inversiones en Canadá durante ese periodo, el 6,3
por ciento del incremento neto del empleo a tiempo completo,
y el 3 por ciento del crecimiento total del PIB. Entre
las actividades de inversión favorecidas están
las de alojamiento; alimentación y bebidas; fabricación
de ropas y manufacturas textiles, seguidas por alimentación,
plásticos y productos eléctricos y electrónicos;
ventas al por menor: construcción; y ventas al
por mayor. Véase Papademetriou, "International
Migration in North América...", y R, Kunin,
"The Economic Impact of Business Immigration into
Canadá", Employment and Immigration Canadá,
Regional Economic Services Branch BC/YT, septiembre de
1991.
18 Rosemary Jenks, ed.,
Immigration and Nationality Policies of Leading Migration
Nations (Center for Migration Studies, Washington, 1992),
pág. 5.
19 Los miembros de la
familia son: esposas e hijos solteros, hijos mayores de
18 años que no hayan estado nunca casados y personas
a su cargo, padres, abuelos mayores de 60 años
(viudos o incapacitados para el trabajo) y sus hijos,
hermanos, sobrinos y sobrinas, asi como nietos menores
de 18 años que nunca hayan contraído matrimonio
y huérfanos. Véase Papademetriou, "International
Migration in North América...".
dienses en favor de sus parientes
extranjeros, a minimizar el coste público de los
recién llegados y a garantizar la consecución
de los objetivos de unidad familiar. El cupo de emigración
humanitaria otorga una considerable flexibilidad a los
funcionarios del Gobierno para hacer frente a situaciones
internacionales que exijan este tipo de ayuda. Prevé
la admisión no sólo de los refugiados que
cum- plen lo exigido por el Convenio de la ONU, sino también
la de Otros dos grupos denominados refugiados de clases
predeterminadas y entradas humanitarias.
Estos dos últimos
grupos están constituidos por personas desplazadas
u oprimidas y en situación similar a la de refugiados,
pero que no cumplen los requisitos establecidos por la
estricta definición del Convenio.
Entre los países de
procedencia de las personas en esta situación destacan
Guatemala, Líbano y Sri Lanka. La petición
para ser acogido en estas categorías puede hacerse
desde dentro o fuera de Canadá.
En conjunto, los países
de origen de los refugiados en Canadá son muy diferentes
de los países de los que proceden los refugiados
en Estados Unidos. Esto refleja distintos objetivos de
política exterior, en la medida en que se traducen
en programas de refugiados, y distintas pautas de movimiento
de los solicitantes de asilo. Diferencias tan llamativas
entre países vecinos con tantas similitudes en
sus tradiciones inmigratorias, ilustran cuan selectivos
y enraizados en la historia y en las políticas
pueden estar los distintos modelos migratorios.
Otros aspectos sobresalientes
de la inmigración canadiense y de su impacto en
la sociedad son los siguientes:
• El 42 por ciento
de la inmigración actual procede de Asia, el 26
por ciento de Europa, el 17 por ciento de América
y el 15 por ciento de África y Oriente Medio; en
1961, el 85 por ciento de la inmigración canadiense
procedía de Europa y Estados Unidos (20).
La mayoría de los
inmigrantes se asienta hoy día en Ontario (alrededor
del 54 por ciento), seguido de Quebec (alrededor del 19
por ciento), Columbia Británica (14 por ciento),
y Alberta (9 por ciento). Por otra parre, los inmigrantes
se concentran fundamentalmente en las ciudades con población
superior a 500.000 habitantes; casi el 60 por ciento residen
entre Toronto, Montreal y Vancouver (21).
La Administración canadiense ha tratado reiteradamente
de canalizar a los inmigrantes hacia áreas con
menor densidad de población, aunque con escaso
éxito.
20 Papademetriou, "International
Migration in North América..." y Meyer Burstein,
"Canadian SOPEMI Report, 1991", OCDE, París,
1991.
21 Papademetriou, "International
Migration in North América...", y Meyer Burstein,
"Canadian SOPEMI Report
La única distinción
entre los ciudadanos de Canadá y los residentes
permanentes es el derecho de sufragio. La ciudadanía
se obtiene por nacimiento (de padres nativos o extranjeros)
o por naturalización. Para poder naturalizarse
se recjuiere haber cumplido 18 años de edad, residir
permanentemente durante tres años en el país
y conocer una de sus lenguas, así como la historia,
el gobierno y la geografía canadienses (22).
• Todos los residentes
permanentes tienen derecho a los mismos beneficios. Cerca
de un tercio de los refugiados (los calificados como "asistidos
por el Gobierno") reciben formas adicionales de ayuda.
En conjunto, la política
de inmigración canadiense ha seguido un proceso
cons- tante de perfeccionamiento y ajuste para conseguir
un equilibrio viable entre la generosidad y el interés
económico propio. Este equilibrio es la clave del
apoyo y la credibilidad de dicha política; la ubicación
geográfica de Canadá refuerza su capacidad
para dirigir los flujos migratorios en función
de sus necesidades nacionales.
2. Cuestiones de
especial relevancia
Desde un punto de vista comparativo,
hay dos aspectos de la experiencia canadiense que son
de particular interés para otros países
de la Tnlateral: su sistema de decisión sobre el
asilo político y su política para la integración
de los emigrantes.
22 Jenks, Immigration
and Nationality Policies..
Sistema decisorio
del asilo político
Al igual que en la mayoría
de los países industrializados, en Canadá
las peticiones de asilo político aumentaron vertiginosamente
durante la década de los 80. El sistema de admisión
de refugiados, competencia del ministerio de Inmigración,
no estaba preparado para asumir unas cifras tan elevadas.
Esto se tradujo en importantes retrasos que, a su vez,
alentaron las peticiones de aquéllos que no tenían
auténtica necesidad de protección, llegando
a colapsar el sistema. En 1988, Canadá promulgó
una legislación diseñada para establecer
un sistema que hiciera posible decidir sobre la condición
de refugiado de forma rápida y justa. El Consejo
de Inmigración y Refugiados (Immigration and Refugee
Board) es un tribunal independiente, actualmente el de
mayor envergadura de Canadá.
El Consejo aplica un proceso
de revisión que lleva a cabo en dos etapas. La
primera tiene lugar a la entrada en el país —momento
en el que se concede a los peticionarios de asilo una
audiencia preliminar ante un funcionario de inmigración
y un miembro del Consejo— para descartar las peticiones
"manifiestamente infundadas". Tal decisión
requiere el acuerdo unánime de ambos funcionarios.
Si uno de ellos o ambos creen que el caso del solicitante
merece ser tomado en consideración, se le acepta
y remite a una segunda audiencia en donde se hará
una valoración en profundidad.
El Consejo tiene alrededor
de 250 miembros, repartidos por todo el país, pero
concentrados en las áreas con elevada población
de inmigrantes. Trabajan en grupos de dos para decidir
sobre las peticiones de los refugiados. Una decisión
positiva de uno de los miembros es suficiente para la
concesión del estatuto de refugiado (23).
Los solicitantes están representados por un asesor
legal a expensas del Gobierno. Los miembros del Consejo
disponen de un equipo que prepara los casos y tienen acceso
a un centro de documentación que proporciona información
sobre las condiciones de los países de origen puesta
al día continuamente por un equipo de investigadores
profesionales. En general, los casos se deciden en un
plazo de seis meses, y la resolución de los 95.000
casos pendientes acumulados en el anterior sistema se
completó definitivamente a últimos de 1992.
El esfuerzo de Canadá
para hacer frente al principal fenómeno migratorio
de la última década —la crisis del
asilo político— ha sido el más ambicioso
del mundo, y también el de mayor éxito.
Canadá comprendió que todo su programa de
inmigración estaría en peligro si los casos
de asilo no se administraban con eficacia, porque la opinión
pública estaba comenzando a dudar de la capacidad
del Gobierno para regular de manera eficaz los procesos
de inmigración.
23 La legislación
aprobada en 1993 (a la que se hará referencia más
adelante) ha modificado algunos aspectos de este procedimiento.
Se requiere la decisión positiva de ambos miembros
para los solicitantes que llegan sin documentación,
para los que son nacionales de un pais como Estados Unidos,
o para los que vuelven al pais donde afirman estar en
peligro mientras sus peticiones están pendientes.
Si se desea profundizar en el tema, véase "Managing
Immigration: A Framework for the 1990s", Employment
and Immigration Canadá, julio de 1992. Una
vez creada la nueva estructura, el Gobierno puso a su
frente a un parlamentario conocido, respetado y de reconocida
independencia. El esfuerzo del presidente del Consejo
para conseguir que los miembros del mismo fueran ampliamente
representativos de la sociedad canadiense tuvo como resultado
que un 26 por ciento estuviera compuesto por "minorías
evidentes"; sólo un 10 por ciento eran abogados.
Esto proporcionó al sistema una excepcional credibilidad
a los ojos de la colectividad de defensores de los refugiados,
cuya cooperación y apoyo eran esenciales para que
el sistema funcionase.
En 1989, su primer año
de funcionamiento, se aprobó el 88 por ciento de
los casos. Esta tasa de aceptación excepcionalmente
generosa denotaba inexperiencia, pero también ayudó
a ganar la confianza de la opinión pública.
A finales de 1992, el porcentaje disminuyó gradualmente
hasta el 61 por ciento (véase Figura n" 2).
Tam- bién ha descendido el número de nuevos
solicitantes, presumiblemente debido a que las peticiones
con escaso fundamento han sido rechazadas. La nueva legislación,
aprobada en 1993, ha eliminado la audiencia preliminar;
al pasar más del 95 por ciento de las solicitudes
a la audiencia definitiva, demostró ser ineficaz
y costosa.
El sistema no está
exento de problemas. La salida de los casos denegados
no siempre se resuelve con éxito, la resolución
de las apelaciones es lenta, y el procedimiento es muy
costoso (24). Por otra parte, casi un
tercio de los solicitantes entran en
24 El coste y el esfuerzo
que absorbe hoy el sistema canadiense suscitan una cuestión
más amplia: la de la prpporcionalidad. Dado el
vasto número de refugiados que hay en el mundo
y las tremendas necesidades que representan, ¿es
defendible que una nación rica gaste sumas de dinero
tan grandes en admitir solamente a 55.000 individuos cada
año?
Canadá a través
de Estados Unidos. Por esta razón, Canadá
está intentando concluir un acuerdo bilateral sobre
asilo por el que Estados Unidos consentiría en
resolver los casos que llegan allí primero. La
aplicación de este principio de "país
seguro" está basada en un modelo ya implantado
en Europa. Estas iniciativas paralelas en Europa y Norteamérica
podrían converger algún día en un
régimen de asilo multilateral. En conjunto, Canadá
ha conseguido lo que ninguna otra nación en el
terreno del asilo político: tener un sistema rápido
y reputado como justo. Esta es la doble característica
requerida para que una nación mantenga prácticas
de admisión de refugiados y al mismo tiempo desaliente
las solicitudes infundadas.
Integración
de inmigrantes
La tasa canadiense de admisión
de inmigrantes plantea a la sociedad unos retos formidables
a la hora de integrar a los recién llegados. No
puede mantener- se un programa de inmigración generoso
a menos que la integración tenga éxito.
El medio canadiense para acometer esta tarea es su política
de multiculturalismo. El objetivo es fomentar el mutuo
respeto y un sentimiento compartido de identidad entre
codos los canadienses, disipar los conceptos erróneos
sobre los que llegan, combatir el racismo y alentar la
plena participación en la sociedad de los canadienses,
sea cual sea su origen. La responsabilidad de estos esfuerzos
recae sobre un departamento ministerial especializado
que intenta aproximar a los canadienses de nacimiento
y los recién llegados.
La integración es
un proceso complejo y continuo, que requiere por igual
ajustes y adaptación de inmigrantes, residentes
establecidos e instituciones. Exige que el inmigrante
conozca y acepte los valores canadienses y, al mismo tiempo,
que los canadienses ofrezcan ayuda y conozcan las diversas
culturas. El impulso es noble, pero ponerlo en práctica
puede resultar desconcertante, como muestran los siguientes
ejemplos:
La cultura somalí
enseña a los hombres a no obedecer a las mujeres,
lo que hace que la disciplina en las clases —en
las que predominan las profesoras— constituya un
serio problema. Las escuelas son típicos lugares
donde surge el conflicto ante la gran disparidad de valores.
• De forma similar,
las normas y prácticas sanitarias son también
puntos conflictivos. Los médicos canadienses luchan
contra los ritos de circuncisión femenina y tratan
de evitarlos, ya que causan profundos daños físicos
y psicológicos en las jóvenes.
Las poblaciones establecidas
se sienten amenazadas cuando los inmigrantes llegan a
determinadas áreas y parecen tomar posesión
de las mismas. Sin embar- go, la segregación a
menudo es un mecanismo de supervivencia que contrarresta
la discriminación en el empleo y en el acceso a
viviendas no estatales. A pesar de dificultades tan graves
como éstas, todas las estimaciones disponibles
muestran que el grado de integración de inmigrantes
es muy bueno. El factor más importante es el conocimiento
del inglés o del francés, idiomas oficiales
de Canadá. El Gobierno da muchas facilidades a
los inmigrantes para el aprendizaje de idiomas, en estrecha
coordinación con las autoridades provinciales y
otras instituciones. A lo largo de la próxima década,
un 50 por ciento de la nueva mano de obra estará
compuesto por inmigrantes. Por tanto, es de enorme interés
para Canadá asegurar que estas personas alcanzan
el dominio idiomático que requiera su puesto de
trabajo. Otros servicios disponibles son los programas
de recepción y orientación, traducción,
asesoramiento legal y asistencia relacionada con el empleo
(25).
Sin embargo, el multiculturalismo
es el aspecto de la inmigración que se debate con
más calor. Existen dos corrientes de pensamiento
sobre las ayudas públicas, las cuales: a) refuerzan
la segregación étnica y, por tanto, son
perjudiciales; o, b) contribuyen a que los grupos se integren
en la práctica, como res- puesta realista a un
Canadá en pleno proceso de cambio. La preocupación
del país — vivamente reflejada en el fracaso
del referéndum de octubre de 1992 para ratificar
una importante propuesta de reforma constitucional—
es que la nación se ha volcado tanto en el hecho
multicultural que se están olvidando los valores
compartidos. Éstas son tensiones inherentes a la
inmigración y la integración. Canadá
dedica un extraordinario grado de atención a la
complejidad del reto de la integración, lo que
refleja su historia de reconocimiento de los valores de
otras culturas y de las contribuciones de diferentes pueblos.
Al incorporarlos, la cultura existente se amplia, cambia
y se hace más fuerte.
II.
Canadá y Estados Unidos
A. Componentes
de una política de inmigración
1. ¿Quiénes?
2. ¿Cuántos?
3. ¿De dónde?
B. Canadá
1. Perfil del sistema
2. Cuestiones de especial relevancia
C. Estados
Unidos
1. Inmigración ilegal
2. Política de refugiados
3. Integración de los inmigrantes
4. Integración económica regional
