"Las relaciones entre la UE y América Latina: de la cumbre de Rio a la Cumbre de Madrid"

Luisa M. García García

Diplomática

Investigadora Asociada del INCIPE

Desde la creación de las Comunidades Europeas en los años cincuenta hasta la década de los noventa, las relaciones entre ésta y los países de América Latina fue más bien escasa. Latinoamérica estaba lejos de ser una zona prioritaría en la agenda comunitaria y únicamente el recrudecimiento de los conflictos armados en Centroamérica a principios de los años ochenta y la fuerte inestabilidad que ello producía en la región hicieron que la Comunidad decidiera involucrarse políticamente en el proceso de paz a través del Diálogo de San José, primero, y más tarde del diálogo con el Grupo de Río, mientras que el terreno económico se mantenía prácticamente al margen. Fue necesario esperar a la década de los noventa para que una serie de condicionantes externos e internos permitiesen que esas relaciones fueran a más, tanto en el plano político, como en el comercial y el de la cooperación.

Del lado europeo, España y Portugal, que se habían convertido en Estados miembros en 1986, presionaban para que se prestase mayor atención a las que habían sido sus colonias, mientras que la culminación de la Ronda Uruguay del GATT imponía a la CE una rebaja del proteccionismo del comercio de productos agrarios tal que, al reducir los marcos preferenciales de los países ACP, reducía visiblemente el coste que suponía hasta entonces abrir el mercado comunitario a los países latinoamericanos. Por su parte, en América Latina se inauguraba un período de recuperación económica, impulsada por las reformas unilaterales de los gobiernos y el empuje de los incipientes procesos de integración regional, y de cierta estabilidad política, con la finalización de los conflictos armados en América Central y la vuelta a la democracia de los países del Cono Sur. América Latina se había convertido en una zona económica emergente que atraía a los inversores de medio mundo y eso era algo que la UE no podía obviar.

El interés económico parece por lo tanto tener más fuerza que la afinidad histórica, cultural o política, y es sólo cuando Latinoamérica se convierte en una región económicamente atractiva que la UE parece darse cuenta de que existe. Es más, fue precisamente ese interés el que hizo que sólo se firmasen acuerdos más avanzados (“Acuerdos de cuarta generación ”) con los países de mejor posición económica relativa y con mayor potencial de crecimiento (México, Chile y el MERCOSUR), mientras que los demás quedaban condenados a una clásica cooperación al desarrollo que con los años iría degenerando en una pura ayuda humanitaria en caso de catástrofe natural, de no ser por las preferencias comerciales concedidas para la lucha contra la producción ilegal de drogas a los países de Centroamérica y de la región andina (el SPG-drogas), que, por otro lado, a la larga han demostrado no ser demasiado eficaces.  

Ante esta intensificación de las relaciones entre ambas regiones, la decisión de celebrar una primera cumbre, que reuniría a todos los jefes de estado y de gobierno de los Estados miembros de la UE y de los países de América Latina y el Caribe en Río de Janeiro, como culminación a esta década de resurgimiento político biregional, despertó grandes expectativas tanto en la opinión pública como en la clase política latinoamericana. Mientras tanto, los europeos parecían haber optado por la celebración de la reunión atacados por una especie de “pánico al ALCA” cuyo antídoto era lograr frenar por todos los medios un avance de la influencia de los EE.UU. en el mercado de la región que amenazaba seriamente la posición de los productores y operadores económicos europeos, sin muchas mayores pretensiones. Como señalaba el informe del IRELA La Cumbre de Río: ¿hacía una asociación estratégica?, “antes de la reunión, los europeos parecían cautos respecto a las expectativas de los latinoamericanos y caribeños, y había cierta preocupación de que las expectativas eran mayores de lo que la Cumbre podía ofrecer”.
 
Ante este panorama, los días 28 y 29 de junio de 1999 se celebraba en Río de Janeiro, Brasil, la I Cumbre de Jefes de Estado y de Gobierno de la Unión Europea y de América Latina y el Caribe. Sin duda, la Cumbre fue un evento histórico y fundamental al que no hay que quitarle mérito, y tuvo un efecto muy positivo: sirvió para dar visibilidad y llamar mundialmente la atención sobre las relaciones entre ambas regiones. Sin embargo, las expectativas latinoamericanas parecieron verse frustradas, quizá por su falta de realismo al no ser conscientes de lo que se puede esperar realmente de este tipo de reuniones de alto nivel, que son más pura apariencia política que foro de negociaciones.  

En su momento, las valoraciones iniciales de la Cumbre fueron de muy diversa índole pero, en general, podrían ordenarse en un continuo cuyos extremos se repartían entre aquellos que consideraban la Cumbre como un evento histórico y fundamental ya que marcaba el inicio de unas relaciones más dinámicas entre ambas regiones, y aquellos otros que, por el contrario, opinaban que los resultados habían sido decepcionantes, en el sentido de que no habían respondido a las expectativas particulares que se habían creado, y esto tanto porque los documentos finales tenían un mero carácter declarativo y no compromisorio como porque no se llegaron a establecer plazos concretos para las negociaciones comerciales entre la UE, MERCOSUR y Chile.  Esta última apreciación quizá fuese debida a una concepción errónea que, en general, se tenía del propósito de la Cumbre: muchos pensaban que la función de la reunión no era otra que la de discutir la liberalización comercial y negociar los acuerdos de libre comercio.
 
El que la UE, MERCOSUR y Chile pudieran anunciar formalmente el inicio de las negociaciones en Río, debido a que en la reunión de Luxemburgo de los Ministros de Asuntos Exteriores de la Unión de 21 de junio se tomó la decisión de que las conversaciones sobre asuntos no arancelarios comenzarían a finales de ese año mientras que las negociaciones arancelarias lo harían en julio de 2001, pudo haber inducido a ese error. De hecho, esta convicción hizo que la prensa siguiese especulando sobre ese tema durante la Cumbre de modo que la cuestión concreta de las relaciones comerciales de la UE con MERCOSUR y Chile eclipsó, según algunas opiniones, la amplia agenda de trabajo que se llevaba a la reunión.
 
La Cumbre de Río propuso la construcción de una “Asociación Estratégica Biregional” cuyo contenido no está todavía muy claro _incógnita que la Cumbre de Madrid tampoco nos ayudó a despejar_, y se cerró con una Declaración Conjunta y un Plan de Acción que dejaban sentadas un amplio número de prioridades referidas al diálogo político, las relaciones económicas y financieras, y la cooperación, cuya implementación en los años posteriores debería contribuir a la puesta en marcha de dicha Asociación. Sin embargo, los avances en este terreno serían más bien pobres a pesar del supuesto “ímpetu político” existente: la Cumbre dio paso a un período de tres años en el que imperaron los retrasos y los incumplimientos de las prioridades y los acuerdos consensuados en la misma, algo que se encargaron de corroborar tanto la Comisión Europea en su Comunicación al Consejo y al Parlamento Europeo sobre el seguimiento de la I Cumbre como el eurodiputado José Ignacio Salafranca en su informe-propuesta de octubre de 2001.
 
Ante esta perspectiva, la II Cumbre de Jefes de Estado y de Gobierno de la UE y de América Latina y el Caribe fue orientada tanto a servir de revisión de la asociación estratégica lanzada en Río y realizar nuevas propuestas para su continuación, como a dar un nuevo impulso político a las relaciones entre ambas regiones, habida cuenta de los escasos resultados obtenidos. Así, los días 17 y 18 de mayo de 2002 todos los ojos estaban puestos en Madrid para comprobar si la nueva Cumbre sería capaz de relanzar y definir una asociación estratégica que estaba totalmente estancada y unas relaciones biregionales en claro declive y fatiga.
 
El Comisario Europeo de Relaciones Exteriores, Chris Patten, en clara alusión al carácter abstracto y declarativo de este tipo de eventos, señaló que los Jefes de Estado y de Gobierno asistentes a la Cumbre deberían demostrar que “son capaces de alcanzar acuerdos prácticos” para hacer frente a los desequilibrios sociales, la escolarización, desarrollar la sociedad de la información, reforzar el diálogo político y dar un nuevo ímpetu a las relaciones con MERCOSUR, “más que ponerse de acuerdo en la redacción de un comunicado de prensa”[1].
 
En todo caso, es evidente que América Latina ha ido perdiendo importancia en la agenda exterior de la UE en favor de la zona de los Balcanes y de Europa del Este así como de la orilla sur del Mediterráneo, que son ahora zonas prioritarias. Ello se traduce en una pérdida de interés europeo por la “Asociación Estratégica” que parece haberse contagiado a la parte latinoamericana. Por eso, la Cumbre de Madrid parecía la mejor oportunidad existente para su relanzamiento.
 
A lo anterior habría que añadirle el hecho de que a la Cumbre se llegaba en un momento en que imperaban dos factores especialmente adversos para una profundización de las relaciones UE-ALC: por un lado, los atentados del 11 de septiembre y la guerra librada por los EE.UU. en Afganistán habían desplazado toda la atención internacional al tema de la defensa, la seguridad y la lucha contra el terrorismo; y, por otro, la crisis económica estallada en Argentina hacia todavía más patente el aparente colapso del MERCOSUR al tiempo que hacia disminuir el interés de los operadores europeos por invertir en la región[2].
 
Por todo ello, las perspectivas de obtener resultados tangibles de la Cumbre eran bastante desalentadoras, algo que quedó pronto de manifiesto. 
 
El presidente de Bolivia, Jorge Fernando Quiroga, señaló en una entrevista concedida a El País que le hubiera gustado obtener de la Cumbre un programa liberalizador más agresivo que diese salida a los productos alternativos a la coca; no sirve de nada la implementación de políticas de sustitución de cultivos cuando se le cierran los mercados a los demás productos a través de aranceles a las manufacturas, sobre todo los textiles, y subsidios agrícolas[3]. Ni América Central ni la Comunidad Andina consiguieron que los Quince accediesen a la negociación de un acuerdo de asociación. La UE dejó claro que no hablaría de apertura comercial hasta, al menos, el año 2005 y, en todo caso, no hasta que culminase la ronda de negociaciones de Doha sobre comercio mundial. A cambio, les propuso iniciar una negociación para un nuevo acuerdo de diálogo político y de cooperación. A este respecto, el Comisario de Comercio, Pascal Lamy, señaló que “en lo comercial, el ritmo en que nuestros socios andinos y centroamericanos avancen en sus procesos de integración regional e incrementen su capacidad para asumir obligaciones multilaterales será fundamental en la decisión de los europeos de concluir acuerdos comerciales preferentes con ambas zonas en el futuro”[4].
 
Tampoco MERCOSUR logró ningún avance en lo que a la negociación del acuerdo de asociación se refiere; es más, ni siquiera se estableció una fecha límite para cerrar el acuerdo aunque se espera alcanzar para el año 2005, siempre después de la finalización de las negociaciones de la Ronda del Milenio de la OMC, tal como señaló el Comisario Europeo de Comercio Pascal Lamy, el cual expuso también su convencimiento de que el éxito del acuerdo UE-MERCOSUR dependerá de “la evolución del bloque suramericano y, más aún, de la recuperación económica argentina”.  Únicamente se decidió que ambas partes se reunirían en julio en Brasilía con el fin de arrancar definitivamente las negociaciones hacia un acuerdo de libre comercio. “De Madrid, el MERCOSUR sólo se ha llevado un plan para facilitar los negocios entre las regiones que contempla la estandarización de las normas técnicas y de resolución de conflictos regionales, la redacción de un código aduanero único para MERCOSUR y avances en cuestiones de comercio y normas sanitarias para el comercio de animales y cereales”[5].
 
Por el contrario, el “gran éxito” de la reunión fue el anuncio oficial de la culminación del acuerdo de asociación entre la UE y Chile, calificado por el ministro español de economía, Rodrigo Rato, como “el plato fuerte de la Cumbre”, acuerdo al que se llegó a finales de abril en Bruselas[6].  Por su parte, tanto el presidente mexicano, Vicente Fox, como la presidencia española de la Unión, valoraron positivamente la puesta en práctica del Acuerdo de Libre Comercio UE-México, y esta última manifestó su pleno apoyo al Plan Puebla-Panamá[7].
 
Sin embargo, en Madrid pareció existir una especie de obsesión europea por el tema de la seguridad y la lucha contra el terrorismo. De hecho, al inaugurar la conferencia, el presidente de turno de la UE, José María Aznar, expuso que la agenda europea “destaca al terrorismo como el mayor reto que tiene el mundo”. Evidentemente, esta prioridad de la agenda política europea tiene poco que ver con las prioridades de los países latinoamericanos, acuciados por problemas bastante más graves como los altos niveles de pobreza, la deuda externa, las desigualdades sociales, la marginación o las violaciones sistemáticas de los derechos humanos. El único que se atrevió a alzar la voz en este sentido fue el entonces presidente brasileño Fernando Enrique Cardoso que, en un grandilocuente discurso, realizó un llamamiento para que los ataques terroristas del 11 de septiembre en los EE.UU. no anulen la voluntad de los líderes políticos en la búsqueda de un desarrollo equilibrado. Cardoso señaló: “comprendemos las reacciones más que justificadas a las amenazas del terrorismo y del uso de armas de destrucción masiva. Pero no queremos que, movidas por el miedo, las grandes potenciassustituyan la agenda de la esperanza, obsesionándose únicamente con el tema de la seguridad”. Para el presidente brasileño, la “agenda de la esperanza” consiste en lograr “el comercio abierto, una nueva arquitectura financiera, la lucha contra la pobreza y la exclusión social y cultural”[8], cuestiones que actualmente son más apremiantes para su región. Sin embargo, la Presidencia Española logró materializar uno de sus principales objetivos a lograr en la Cumbre, que fue conseguir el acuerdo de ambas regiones en la lucha contra el terrorismo en todas sus formas y manifestaciones, acuerdo que se incluyó en el principal documento resultante de la Cumbre, el denominado “Compromiso de Madrid”[9]. 
 
En resumen, podríamos decir que la escasa idoneidad del momento histórico en el que la reunión tuvo lugar quedó pronto de manifiesto y los resultados de la Cumbre de Madrid, sin quitarle su mérito, que lo tuvo, no fueron todo lo buenos que cabría esperar, algo que, por otra parte, no sorprendió a la mayoría. Se volvió a caer en la misma peligrosa abstracción que en la I Cumbre y se situó como objetivo central un tema, la lucha contra el terrorismo internacional, de carácter eminentemente multilateral y global que poco tiene que ver ni con las relaciones específicas y particulares entre ambas regiones ni con las prioridades y problemas de los países latinoamericanos. Como señala Sanahuja, “Madrid ha confirmado que América Latina vuelve a ocupar un lugar poco destacado en las relaciones exteriores de la Unión, si es que alguna vez dejó de tenerlo”[10].
 
Por todo ello, consideramos que la UE debería replantearse seriamente el curso de sus relaciones con América Latina de cara a la III Cumbre (México, 2004) y decidirse por un serio relanzamiento de las mismas, y ello por dos razones fundamentales que vienen preocupando a los europeos ya desde Río. Primero, porque si la UE pretende presentarse realmente ante la Comunidad Internacional como un verdadero actor político global no puede priorizar en sus relaciones exteriores a determinadas zonas geográficas dejando prácticamente de lado a otras; la PESC debería ser verdaderamente global y comprensiva. Y segundo, porque si paraliza demasiado tiempo las negociaciones comerciales, el proyecto del ALCA podría irle ganando terreno, de modo que la UE fuese perdiendo peso económico en la región en favor de los EE.UU.; además, existe el riesgo de que a los países latinoamericanos les acabe resultando más rentable discutir los aspectos comerciales, sobre todo en materia agrícola, en el foro multilateral de la OMC donde contarían además con el apoyo del “grupo Cairns”, del que forman parte los EE.UU., y los resultados podrían ser más negativos para la UE que si se optase por una negociación directa. Es muy poco probable que si la UE hace un esfuerzo real y serio América Latina le vaya a cerrar sus puertas.

30 de octubre de 2002

 

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