"La
Cumbre de Guadalajara Unión Europea-América
Latina y Caribe: ¿Hacia una Asociación
Estratégica para el siglo XXI?"
Borja Cortés-Bretón
Brinkmann
Diplomático
Investigador Asociado del
INCIPE
América Latina y
el Caribe han mantenido vínculos en distintos
ámbitos con la Unión Europea desde la
década de 1960. Las relaciones entre ambas regiones
se han revelado cada vez más importantes, especialmente
desde la entrada de España y Portugal en la por
aquel entonces llamada “Comunidad Europea”
en 1986. El fundamento último de estas estrechas
relaciones ha sido la defensa común de unos mismos
valores en lo que se refiere al respeto de los Derechos
Humanos y los principios democráticos; la economía
de mercado; el reparto equitativo de las fuentes de
la globalización y los beneficios derivados de
las nuevas tecnologías. Estos mismos valores
y principios que se hallan intrínsecamente ligados
a una concepción de vida y una manera de concebir
la comunidad internacional, han permitido a los Jefes
de Estado y de Gobierno de ambas regiones – reunidos
todos ellos por primera vez en Río de Janeiro
en 1999 - la creación de una asociación
estratégica biregional y la definición
de prioridades, para actuar de manera coordinada en
el ámbito político, económico y
social. La última expresión de esta voluntad
de cooperar estrechamente para la consecución
de unos mismos valores en la comunidad internacional,
impulsando conjuntamente una serie de proyectos, ha
sido precisamente la cumbre que tuvo lugar en Guadalajara
(México) los pasados 28 y 29 de mayo.
Las relaciones de los países
latinoamericanos y caribeños con la Unión
Europea se han desarrollado a niveles binacional, subregional
y regional, logrando fortalecer sus vínculos
políticos y comerciales, y negociando paralelamente
acuerdos de cooperación. Centrando nuestra atención
en las relaciones biregionales, no cabe duda de que
las mismas surgen gracias a una determinada coyuntura
histórica. El proceso de pacificación
de Centroamérica, así como las transiciones
del autoritarismo a la democracia del Cono Sur en los
años ’80, desafiando la estrategia de signo
contrario de la Administración Reagan, habilitaron
una creciente institucionalización de las relaciones
entre nuestro continente europeo por un lado, y América
Latina y el Caribe por otro. Gracias a la creación
– en 1986 - y posterior participación de
toda América Latina y el Caribe en el llamado
“Grupo de Río” y en las Cumbres UE-Grupo
de Río, se irían forjando progresivamente
los lazos entre ambas orillas del océano Atlántico.
Estos lazos estrechos repercutirán
positivamente en la evolución de las dos regiones,
tanto desde el punto de vista de la estabilidad política
como desde la vertiente del progreso socio-económico.
Tan es así, que la Unión Europea se ha
ido consolidando como el segundo socio comercial y el
primer inversor en la región de América
Latina y el Caribe. En este sentido, y adoptando una
visión evolutiva de los hechos, los intercambios
comerciales entre la Unión Europea y América
Latina y el Caribe han ido aumentando notablemente desde
1980, aunque la mayor parte de su aumento se ha producido
durante la última década. Así,
en 2002, las importaciones de la Unión procedentes
de América Latina y el Caribe ascendieron a 53.700
millones de Euros y las exportaciones a esta región
supusieron 57.500 millones de Euros . Si se examinan
más de cerca las tendencias que siguieron los
intercambios comerciales durante los últimos
5 años, se deberá subrayar que las importaciones
de la Unión Europea procedentes de América
Latina y el Caribe han aumentado con mayor rapidez que
las exportaciones de la Unión hacia la región,
que ha estado reduciendo de este modo de manera constante
su déficit comercial con la Unión Europea.
Las productos principales
exportados por América Latina y el Caribe hacia
la Unión Europea son principalmente productos
agrícolas, aunque también se exporta material
de transporte y energía. La estructura de las
exportaciones de América Latina y el Caribe no
está todavía muy diversificada y sigue
dominada por los productos agrícolas. Todo ello
explica, como se verá más adelante, las
dificultades por concluir definitivamente el Acuerdo
de Asociación Unión Europea-Mercosur.
La “Política Agrícola Común”
(PAC) comunitaria trata precisamente de proteger por
la vía de las subvenciones y de la protección
arancelaria los productos agrícolas producidos
por los Estados miembros de la Unión. El fracaso
de Cancún que se enmarca dentro de la Ronda de
Negociaciones de Doha de la Organización Mundial
de Comercio (OMC), encuentra una de sus explicaciones
en este enfrentamiento UE-América Latina y Caribe.
Las exportaciones de la Unión Europea, por su
parte, han sido tradicionalmente más variadas,
siendo los principales productos maquinaria, material
de transporte, así como productos químicos.
Adoptando, en segundo lugar,
la perspectiva de las inversiones, hay que resaltar
que la Unión Europea ha sido tradicionalmente
el primer inversor en la región. Las inversiones
extranjeras directas europeas alcanzaron su punto máximo
en el 2000, y se han reducido desde entonces. España
se convertiría, por su parte, en 1999 en el primer
inversor mundial en la zona, por delante de los Estados
Unidos. No obstante, la inversión europea acumulada
en América Latina y el Caribe sí ha ido
aumentando, superándose en el 2002 los 200.000
millones de Euros.
Haciendo hincapié,
por último, en la vertiente clásica de
la cooperación al desarrollo, habría que
resaltar que la Unión Europea es el principal
donante de América Latina y el Caribe, prestando
ayuda en forma de subvenciones y préstamos. Al
margen de las contribuciones de los Estados miembros
de la Unión, desde 1996 el presupuesto comunitario
viene destinando a América Latina más
de 500 millones de Euros al año. Junto a las
aportaciones consagradas en el presupuesto, tampoco
se debería subestimar la importancia del nivel
de colaboración entre la Comisión y las
principales instituciones internacionales en este ámbito.
En este sentido, estas instituciones (a saber, Banco
Europeo de Inversiones, Banco Mundial o incluso la estrecha
cooperación que existe en ocasiones con el Fondo
Monetario Internacional) se erigen como socios adicionales
para llevar a buen término la política
europea de cooperación, centrándose, como
tales, en la formulación de proyectos de interés
común, como la lucha contra la pobreza y la consolidación
de la democracia.
La Unión Europea
y América Latina y el Caribe llegan en un momento
especial de sus relaciones a la “cita de Guadalajara”,
lo que subraya nuevamente la importancia del evento
. En primer lugar, hay que advertir que la UE trata
de reforzarse como potencia política y económica
mundial. La reciente ampliación a 25 Estados
miembros, así como la elaboración definitiva
de un auténtico marco jurídico plasmado
en los preceptos de la Constitución Europea,
son ejemplos ilustrativos en este sentido. Por otro
lado, América Latina y el Caribe pasan por una
crisis de consolidación de sus avances políticos
y económicos en un número importante de
países. El fenómeno del populismo que
se vislumbra en determinados Estados; la inestabilidad
que siguen ocasionando agentes paraestatales en el interior
de los Estados democráticos; o las crisis económicas
cíclicas que han afectado a un gran número
de Estados de la región, está poniendo
en cuestión el papel de América Latina
como actor internacional.
Además, ambas partes
– tanto la Unión Europea como América
Latina y el Caribe – se enfrentan con las negociaciones
sobre la seguridad, en particular con las concepciones
que tiene en esta materia los Estados Unidos. También
deben abordar el capítulo comercial después
del fracaso que supusieron en el seno de la OMC las
negociaciones en Cancún, continuación
de la Ronda iniciada en Doha (Qatar). Finalmente, ambas
partes tratan de esforzarse en mantener vigente la relación
con los Estados Unidos en el marco del denominado “Triángulo
Atlántico”, manteniendo las diferencias
en política internacional y la estrecha dependencia,
particularmente económica y militar, que los
vincula.
La III Cumbre UE-América
Latina y Caribe celebrada en Guadalajara (México)
el 28 y 29 de mayo pasados, trata de consolidar y profundizar
la “Asociación Estratégica”
entre ambas orillas del Atlántico, tal y como
subraya el primer punto de la llamada “Declaración
de Guadalajara”. La Cumbre de Guadalajara sigue
el mismo formato y dinámica que las dos Cumbres
precedentes – la de Río de Janeiro de junio
de 1999 y la organizada por la Presidencia europea española
en mayo de 2002 - aunque tratará de fijarse objetivos
cada vez más delimitados. Además, hay
que tener en cuenta la nueva coyuntura histórica
en que se produce la referida Cumbre, ya que será
la primera vez que la Unión Europea acuda a la
cita con 25 Estados miembros, fruto de la reciente ampliación
hacia el Este.
La ampliación ha
sido contemplada con reticencias desde la otra orilla
del Atlántico . Los lógicos esfuerzos
de cohesión a los que se verán sometidos
los Estados miembros, podrían conducir a medio
plazo a que Europa dé su espalda a América
Latina, preocupándose por la evolución
socio-económica y la estabilidad política
de sus propios socios comunitarios. No obstante, no
habrá que olvidar que la ampliación refuerza
el papel y la posición de la Unión en
el mundo, influyendo, por consiguiente, también
positivamente en las relaciones de amistad y cooperación
que mantiene con sus socios, entre otros, con América
Latina y el Caribe. Así, desde un punto de vista
estrictamente comercial, los países socios de
la Unión se beneficiarán con su ampliación
de un mercado común ampliado, con la aplicación
de un conjunto de normas comerciales comunes, derechos
aduaneros idénticos y procedimientos administrativos
unificados en el territorio de 25 países. Por
otro lado, y desde un punto de vista político,
al aumentar la potencia y la cohesión de la Unión
y su influencia en el plano internacional, la ampliación
reforzará la posición de la Unión
Europea frente al reto de la globalización, lo
que permitirá reforzar y defender el modelo social
europeo. En el plano internacional, el peso de la UE
ampliada beneficiará a sus socios, entre los
que se encuentran los países de América
Latina y el Caribe, cuando sea necesario defender conjuntamente
los valores comunes compartidos y la importancia del
multilateralismo.
El objetivo primordial de
la III Cumbre UE- América Latina y Caribe ha
sido el de profundizar la “Asociación Estratégica”
biregional, en un momento en el que parece haber un
desgaste del mecanismo de reuniones cumbre. Persiguiendo
precisamente un fortalecimiento del formato Cumbre para
años venideros, se propuso por parte de determinadas
delegaciones la institucionalización de las mismas
por la vía de la creación de una Secretaría
General con sede en Madrid. No obstante, esta idea no
logró el suficiente apoyo para plasmarse entre
los puntos que destaca como prioritarios la “Declaración
de Guadalajara”. Por otro lado, cabe resaltar
la ausencia de distintos Jefes de Estado y de Gobierno
por motivos varios. Así, tanto los Primeros Ministros
Tony Blair (Reino Unido) y Silvio Berlusconi (Italia)
faltaron a la citada Cumbre. Por otro lado, también
cabe resaltar la ausencia de gobernantes latinoamericanos,
entre ellos Fidel Castro, el Presidente peruano Alejando
Toledo o el argentino Néstor Kirchner.
De la “Declaración
de Guadalajara” acordada por parte de los Jefes
de Estado y de Gobierno al término de la Cumbre
UE-América Latina y Caribe se desprenden 3 prioridades
principales, a saber, la importancia del multilateralismo
ante las amenazas y desafíos globales que caracterizan
nuestros tiempos; la cohesión social como uno
de los instrumentos para erradicar la pobreza, la exclusión
y la desigualdad, que suponen afrentas a la dignidad
humana; y el fomento de las relaciones biregionales
que se proyectan a través de los acuerdos entre
la Unión Europea y las subregiones de América
Latina y el Caribe.
El multilateralismo es,
en efecto, esencial para el logro de la paz y la seguridad
internacionales, el desarrollo sostenible y el progreso
social. Afirma el 10º punto de la “Declaración
de Guadalajara” que los Estados comparten“
la creencia fundamental en el sistema multilateral de
seguridad colectiva consagrado en la Carta de las Naciones
Unidas”. Además se subraya “el firme
apoyo a los órganos de las Naciones Unidas en
el ejercicio de sus plenas responsabilidades, funciones
y poderes de acuerdo con la Carta”. No cabe duda
de que la expresa referencia al esquema de seguridad
colectiva consagrado en la Carta de las Naciones Unidas
se debe interpretar teniendo presentes las divisiones
que suscitó la intervención en Irak. Teniendo
en cuenta estos mismos acontecimientos, se condena enérgicamente
todas las formas de abuso, tortura y otros tratos crueles,
inhumanos y degradantes contra las personas, incluyendo
los prisioneros de guerra. También se expresa
la más profunda solidaridad con las víctimas
del terrorismo y sus familias, incluyendo aquellos que
sufrieron los ataques terroristas en Madrid el 11 de
marzo de 2004.
Aparte de abogar y promover
el multilateralismo, la Unión Europea y América
Latina y el Caribe – teniendo como trasfondo la
inoperabilidad manifiesta de las Naciones Unidas en
crisis anteriores como Kosovo o el propio Irak –
reconocen la necesidad de hacer más ágil
y efectivo el sistema multilateral. En este sentido,
destaca el compromiso por reformar y revitalizar las
Naciones Unidas, incluyendo la Asamblea General y el
Consejo de Seguridad .
“El nivel actual de
marginación social en América Latina y
el Caribe es insostenible” . Según datos
del Banco Interamericano de Desarrollo (BID), América
Latina es la región del mundo con mayores desigualdades;
en el 2003, casi el 45% de su población vivía
en la pobreza. Más allá de las consideraciones
morales, la exclusión social es causa subyacente
de las crisis políticas que frecuentemente se
producen en América Latina. Siguiendo este mismo
razonamiento, un estudio reciente del PNUD, financiado
por la Comisión Europea, ha destacado que los
países democráticos de la región
están perdiendo el apoyo de sus ciudadanos debido
a las desigualdades y la falta de creencia en las instituciones
democráticas del Estado. Esta situación
llegaría al extremo de que la mitad de los ciudadanos
latinoamericanos respaldarían a un gobierno autoritario
si éste solucionara sus problemas económicos.
Ante esta circunstancia,
la Unión Europea reitera su compromiso por alcanzar
los denominados “Objetivos del Milenio”
para el año 2015, subrayando su determinación
de construir sociedades más justas a través
del fortalecimiento de la cohesión social, teniendo
especialmente en consideración el principio de
responsabilidad global común. Según se
hace hincapié en el apartado 40 de la Declaración,
“se reitera la responsabilidad primaria de nuestros
Gobiernos, junto con sus sociedades civiles, de dirigir
procesos y reformas orientadas a aumentar la cohesión
social, a través del combate a la pobreza, la
desigualdad y la exclusión social”.
Uno de los resultados inmediatos
fruto de la pasada Cumbre de Guadalajara ha sido la
adopción del Programa EUROsociAL, cuyo objetivo
es promover intercambios de experiencias, conocimiento
especializado y buenas prácticas en el campo
social entre las dos regiones, en particular en los
sectores educativo y de salud, que son fundamentales
para aumentar la cohesión social. El BID contribuirá
a lo que debe ser un esfuerzo conjunto, aportando cooperación
técnica y apoyo financiero. El Programa EUROsociAL
se une así a otras dos grandes iniciativas biregionales
lanzadas con ocasión de la pasada Cumbre de Madrid
el 17 y 18 de mayo de 2002. En esa ocasión, la
Comisión Europea puso en marcha dos grandes programas
en los sectores prioritarios de la educación
y la sociedad de la información; de esta forma,
el Programa ALBAN proporciona becas de tercer ciclo
a los estudiantes de América Latina que desean
estudiar en Europa, mientras que el Programa @LIS está
destinado a fomentar el uso de las tecnologías
de la información y la comunicación.
Finalmente, hay que resaltar
la vertiente de la integración regional y de
los acuerdos de asociación como una de las prioridades
básicas para tratar de encauzar las consecuencias
de la globalización. La historia europea reciente
pone ampliamente de manifiesto los beneficios que derivan
de la creciente interdependencia entre vecinos como
fórmula para garantizar la paz y el desarrollo
económico. Los Acuerdos de Asociación
con México en el 2000 y con Chile en el 2002
han supuesto verdaderos hitos en las relaciones entre
la Unión Europea y América Latina y el
Caribe. El establecimiento de Acuerdos de Asociación
con dos de los países latinoamericanos con mayor
experiencia y capacidad para relacionarse con Estados
y economías desarrolladas, constituye una oportunidad
para que el resto de los países de la región
puedan comprobar las ventajas que tienen estos acuerdos,
por integrales, respecto a los simples tratados de libre
comercio
En la Cumbre de Guadalajara
se avanza en el proceso de negociación para el
Acuerdo de Asociación Interregional entre la
Unión Europea y el MERCOSUR. Aunque las negociaciones
entre ambos bloques regionales comenzaran ya hacia la
segunda mitad de los años ’90, no será
hasta la Cumbre de Guadalajara pasada cuando se vislumbre
verdaderamente la posibilidad de concluir el Acuerdo
de Asociación. Salvándose las reservas
fundamentalmente de Brasil en el capítulo agrícola,
se podría concluir formalmente un Acuerdo de
Asociación UE-MERCOSUR en octubre de 2004. También
se realizaron progresos en materia de relaciones de
la UE con Centroamérica y la Comunidad Andina.
Después de la conclusión de sendos Acuerdos
de Diálogo Político y Cooperación
entre la Unión Europea y las regiones de Centroamérica
y la Comunidad Andina el 15 de diciembre de 2003 en
Roma, se lanza la señal positiva para comenzar
a negociar los Acuerdos de Asociación. No obstante,
el proceso negociador dependerá de una valoración
conjunta de los respectivos procesos de integración
económica de Centroamérica y la Comunidad
Andina; además, cualquier futuro acuerdo se realizará
construyendo sobre los resultados de trabajo de la Ronda
de Doha y la realización de un nivel suficiente
de integración económica regional. En
la Cumbre de Guadalajara también se han adelantado
los trabajos para la conclusión de un Acuerdo
de Asociación Económica entre la Unión
Europea y los países del Caribe. Estas negociaciones
se enmarcan dentro del Acuerdo de Cotonú concluido
por la Unión Europea con los países ACP
en materia de cooperación al desarrollo.
A modo de conclusión
se podría subrayar que la construcción
de esa “Alianza Estratégica” entre
nuestra Unión Europea y América Latina
y el Caribe en la que ya incidiera la Cumbre de Madrid
en mayo de 2002 se ha visto expuesta últimamente
a una serie de desafíos e imponderables de las
relaciones internacionales. La lucha contra el fenómeno
del terrorismo internacional; las crisis económicas
cíclicas; la sensación de descontento
y falta de apoyo de las instituciones democráticas;
o la propia erupción nuevamente del populismo
en América Latina, son todos ejemplos ilustrativos
de las incertidumbres y desafíos que caracterizan
las relaciones internacionales de este nuevo siglo XXI.
No obstante, frente a este aparente pesimismo, no hay
que subestimar la importancia y el significado último
de las Cumbres Iberoamericanas. Las mismas deberían
ser concebidas como una “herramienta fundamental”
para crear una verdadera “Iberoamérica
de los ciudadanos”, dotándolas de poder
de decisión y aumentando la cohesión social.
En este sentido, las relaciones UE-América Latina
y Caribe no deben limitarse a hacer frente a problemas
de urgente solución – como la seguridad
global o los efectos de una crisis económica
- sino que deberán incluir el apoyo y el incentivo
a las reformas que se estén llevando a cabo en
las diferentes regiones. Adoptando esta perspectiva,
la Unión Europea y América Latina se acercarán
cada día más a esa deseada “Asociación
Estratégica”. La IV Cumbre UE-América
Latina y Caribe que se celebrará en Viena el
12 y 13 de mayo de 2006 podría dar fe de este
hecho.
Madrid, 15 de julio de
2004
