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"La Comunidad Andina y el Mercado Común del Sur: Hacia el Mercado Regional Sudamericano"

Luisa María García García
Diplomática
Investigadora Asociada del INCIPE

Madrid, mayo de 2005

ÍNDICE


RESUMEN



1. INTRODUCCIÓN


2. LA COMUNIDAD ANDINA Y EL MERCOSUR: CRISIS E INTEGRACIÓN


2.1. La Comunidad Andina
2.1.1. Origen y evolución
2.1.2. La Comunidad Andina en la actualidad
2.1.3. Balance
2.2. El MERCOSUR
2.2.1. Origen y evolución
2.2.2. El MERCOSUR en la actualidad
2.2.3. Balance


3. HACIA EL MERCADO REGIONAL SUDAMERICANO:
LAS NEGOCIACIONES ENTRE LA COMUNIDAD ANDINA Y EL MERCOSUR Y LA COMUNIDAD SUDAMERICANA DE NACIONES


3.1. Las negociaciones entre la Comunidad Andina y el
MERCOSUR de 1995 A 1999. El Acuerdo Marco para
la Creación de la Zona de Libre Comercio entre el
MERCOSUR y la Comunidad Andina
3.2. Las negociaciones entre la Comunidad Andina y el
MERCOSUR del 2000 a la actualidad
3.2.1. La I Cumbre Sudamericana
3.2.2. El Diálogo Político Comunidad Andina –
MERCOSUR
3.2.3. La II Cumbre Sudamericana
3.2.4. El Acuerdo de Complementación para la
Creación de una Zona de Libre Comercio
3.2.5. La III Cumbre Sudamericana. La Declaración
de Cuzco sobre la Comunidad Sudamericana
de Naciones
3.2.6. La Comunidad Sudamericana de Naciones


4. CONCLUSIONES


BIBLIOGRAFÍA


ANEXOS


PRINCIPALES HECHOS DE LAS NEGOCIACIONES ENTRE LA COMUNIDAD ANDINA Y EL MERCOSUR

RESUMEN


El objetivo de este trabajo es realizar una primera aproximación a la tendencia reciente de convergencia entre dos de los principales procesos de integración en América del Sur: la Comunidad Andina y el MERCOSUR. Partiendo de un necesario y breve análisis de ambos procesos por separado, pasaremos al desarrollo de las negociaciones que, desde 1995, han ido encaminadas a la conformación de una Zona de Libre Comercio entre ambas organizaciones. Veremos como a partir del año 2000 dichas negociaciones se entretejen con el proyecto brasileño de creación de una Comunidad Sudamericana de Naciones definida a través de las, hasta el momento, tres Cumbres Sudamericanas de Jefes de Estado y de Gobierno. Se trata de indagar la viabilidad y potencialidades futuras de estas iniciativas como una gran oportunidad de coadyuvar a un mejor desarrollo de la región en todos los ámbitos. Veremos, sin embargo, que dichas iniciativas se encuentran ensombrecidas por numerosos obstáculos que pueden hipotecar el éxito de las mismas.

Se trata de un tema de gran actualidad, ya que la puesta en práctica exitosa de estos proyectos resulta fundamental para mejorar la posición negociadora de estos países tanto en relación con la Unión Europea como de cara a las negociaciones del Acuerdo de Libre Comercio de las Américas (ALCA), así como para mejorar su situación económica sobre la base de la creación de economías regionales descentralizadas.

En lo que a la metodología de trabajo se refiere y dada la actualidad del tema, ha sido necesario acudir fundamentalmente a fuentes secundarias (archivos de periódicos, revistas y publicaciones especializadas, búsqueda en páginas web de organismos e instituciones oficiales o dedicadas al campo de las Relaciones Internacionales, etc.). También se ha procedido a entrevistar a diferentes expertos en la materia del Ministerio de Asuntos Exteriores y de Cooperación, debiendo mencionar a este respecto la valiosa colaboración de Don Manuel Hernández-Ruigómez, en la actualidad, Subdirector General para los Países del MERCOSUR y Chile.
TEXTO


1. INTRODUCCIÓN.


No cabe duda de que en los últimos cincuenta años hemos asistido a un creciente fenómeno de regionalización económica a nivel mundial. Los procesos de integración se están multiplicando y se han ido conformando distintos bloques en la escena económica internacional, poniendo de relieve el hecho de la interdependencia en lo regional y confirmando la multipolaridad comercial que probablemente está llamada a configurar el nuevo orden mundial. Ello es en gran parte consecuencia del fenómeno de la globalización, ya que, en este contexto, la integración es concebida como una forma de estar mejor preparados para enfrentar los desafíos a que ésta nos expone.

América Latina no ha sido ajena a dicho fenómeno, animada sin duda por el éxito alcanzado hasta el momento por el proyecto europeo. Siguiendo a Vilaseca i Requena, podemos distinguir cuatro etapas en la evolución de los procesos de integración en América Latina.

En una primera etapa, la década de los sesenta vio nacer los primeros esquemas de integración económica: en 1960, la Asociación Latinoamericana de Libre Comercio (ALALC) y el Mercado Común Centroamericano (MCCA), y, en 1969, el Pacto Andino. Este último, fue en gran medida expresión de la estrategia de desarrollo defendida por la CEPAL en aquel entonces, la cual abogaba por un papel activo del Estado en el fomento de la industrialización para superar la dependencia estructural de las exportaciones de materias primas, mediante una estrategia de sustitución de importaciones ( “crecimiento hacia dentro”). La idea era crear un mercado más grande para superar el obstáculo que el reducido tamaño del mercado nacional suponía para la industrialización y evitar, a través de la planificación económica, que los países desarrollaran las mismas industrias o aplicaran medidas proteccionistas entre ellos. Fue una época de gran optimismo que enseguida se vio enfriada por una segunda etapa caracterizada por la paralización de los distintos procesos como consecuencia de la crisis económica mundial de los setenta y el enfriamiento de las relaciones políticas entre los estados miembros.

La década de los ochenta, en tercer lugar, fue testigo de un nuevo impulso marcado por el afán de revisión de los mecanismos de integración ya existentes. Así, en 1980, la fracasada ALALC era rescatada del olvido convertida en la Asociación Latinoamericana de Integración (ALADI); por su parte, en 1973 se fundaba el CARICOM. Pero la denominada “crisis de la deuda externa” supondría un duro golpe para la economía latinoamericana y, con ella, para los procesos de integración ya existentes.

Sin embargo, si la “década perdida” provocó una creciente desilusión sobre el potencial de los organismos de integración, también marcó un punto de inflexión, propiciando elementos que permitieron relanzar y redefinir las iniciativas de integración en la década de los noventa, siendo el detonante para la adopción de nuevas estrategias. La filosofía económica imperante dio un giro hacia la liberalización económica y la apertura comercial de las distintas economías; ya no sólo se buscaba potenciar el comercio intrarregional sino también elaborar estrategias comunes de inserción en los mercados internacionales con el fin de adaptarse a las nuevas tendencias de regionalización económica. A ello tenemos que añadir dos factores nuevos: la influencia de los Estados Unidos con el lanzamiento de la “Iniciativa para las Américas” en 1990, y la nueva estrategia defendida por la CEPAL de “transformación productiva con equidad”. Así, “la creación de mercados ampliados pasó a ser un instrumento para ganar competitividad internacional y crear condiciones más favorables para las inversiones extranjeras” ( “crecimiento hacia fuera”), a la vez que los procesos de democratización en la región favorecían la cooperación entre los distintos estados. Con estas características, a partir de los últimos ochenta y primeros años de los noventa se produjo una revitalización generalizada de la integración regional y subregional latinoamericana, tanto mediante la creación de nuevos organismos –en primer lugar, el MERCOSUR-, como mediante el relanzamiento de los esquemas más antiguos –la Comunidad Andina-.

Así pues, vemos como en América Latina se han desarrollado numerosas iniciativas y proyectos de integración económica que pueden suponer un importante crecimiento económico para la región si se sigue una correcta política de coordinación entre todos ellos y de potenciación de los proyectos más interesantes. Precisamente en este trabajo trataremos de dos de ellos: la Comunidad Andina y el MERCOSUR. En la segunda parte nos referiremos por separado a sus orígenes y evolución, y presentaremos un breve análisis tanto de sus logros como de sus carencias y de los principales obstáculos a su pleno desarrollo que experimentan en la actualidad. En la tercera parte, presentaremos los esfuerzos y negociaciones que han protagonizado desde 1995 para llegar a una coordinación/ integración económica entre ambos. Veremos, finalmente, cómo esos esfuerzos han tenido reciente fruto en la creación de la denominada “Comunidad Sudamericana de Naciones”, proyecto que se ha ido forjando a través de las distintas Cumbres Sudamericanas de Jefes de Estado y de Gobierno celebradas a partir del año 2000. Intentaremos esbozar su contenido y los objetivos perseguidos con su creación, así como su viabilidad y potencialidades futuras.

2. LA COMUNIDAD ANDINA Y EL MERCOSUR: CRISIS E INTEGRACIÓN.


2.1. LA COMUNIDAD ANDINA.


2.1.1. Origen y evolución.

Puesto en marcha en 1969, el proceso de integración andina es el esquema subregional más antiguo en América Latina después del Mercado Común Centroamericano (MCCA). De acuerdo con el profesor Díez de Velasco, su creación debemos contextualizarla en la crisis del ambicioso proyecto de la ALALC, que se vislumbraba ya en los sesenta poco tiempo después de su fundación, lo que había llevado a algunos de sus miembros a intentar proyectos más reducidos desde el punto de vista geográfico. No debemos olvidar tampoco la influencia de la estrategia de la CEPAL de “sustitución de importaciones”, en el sentido que señalábamos en la Introducción de este trabajo.

Así, en 1966, Colombia, Chile, Ecuador, Perú y Venezuela propusieron la celebración de acuerdos entre miembros de la ALALC de menor desarrollo relativo a fin de acelerar entre ellos la integración económica, adhiriéndose Bolivia un año después a dicha iniciativa, coincidiendo con su aprobación en Punta del Este (Uruguay) en 1967. Una Comisión Mixta fue la encargada de preparar, a través de varias reuniones, las normas que deberían regir los acuerdos subregionales. Como primer resultado, dicha Comisión aprobó en su quinta reunión el proyecto de convenio constitutivo de la Corporación Andina de Fomento (CAF), que sería firmado el 7 de febrero de 1968 por Bolivia, Colombia, Chile, Ecuador, Perú y Venezuela, entrando en vigor el 30 de enero de 1970.

En la siguiente reunión en Cartagena se llegó finalmente a un acuerdo de integración andina, el Acuerdo de Cartagena, firmado el 26 de mayo de 1969 por los Gobiernos de Bolivia, Colombia, Chile, Ecuador y Perú, que creaba el Pacto Andino. En 1973, pasó a formar parte de la organización Venezuela. Tres años más tarde se producía la retirada de Chile, que se reincorporaba en 1992, pero únicamente como accionista de la CAF. España y Panamá gozan del estatuto de observador.

El Acuerdo de Cartagena se marcaba como objetivos “la promoción del desarrollo armónico y equilibrado de los países miembros mediante la integración y cooperación económica, la disminución de su vulnerabilidad externa y la mejora de su posición en la economía internacional”. Para ello, se establecían como principales instrumentos:
un programa de eliminación de aranceles para la constitución de una Zona de Libre Comercio en un horizonte de diez años, y el establecimiento de un Arancel Externo Común;
la armonización de las políticas económicas y sociales, la coordinación de los planes de desarrollo y la formulación de programas comunes de promoción del proceso de industrialización;
la cooperación en materia de integración física y transfronteriza, desarrollo agropecuario, turismo, ciencia y tecnología, medio ambiente, servicios y comunicaciones, entre otros; y
la reducción de las diferencias de desarrollo entre los países miembros (es por ello que se establecieron regímenes especiales para Bolivia y Ecuador).

Entre 1969 y 1971 el comercio intra-regional creció cerca de un 25%. Sin embargo, los años setenta estuvieron presididos por el estancamiento y las dificultades para superar las diferencias existentes entre las estructuras productivas y las políticas económicas de los países miembros. A ello tenemos que añadir la salida de Chile en 1976 y la falta de apoyo político al proceso que se tradujo en un incumplimiento de los plazos fijados en el Acuerdo de Cartagena y en los consecuentes protocolos de ampliación de los mismos.

La crisis de la deuda se hizo sentir de forma especialmente fuerte en los países andinos. El estancamiento económico consiguiente dio lugar a un incremento de las disparidades entre los socios andinos, a la adopción de medidas unilaterales de orientación proteccionista frente a la crisis y, en general, a un descenso del comercio intra-subregional. Sólo a partir de 1984 podemos hablar de una tímida recuperación en los productos distintos del petróleo y en los productos no tradicionales.

El incumplimiento casi generalizado de las normas del Acuerdo constitutivo, la crisis global del Pacto y, en general, el estancamiento del proceso de integración llevó a una propuesta modificatoria del Acuerdo de Cartagena mediante un Protocolo suscrito en Quito en 1987, que entró en vigor el 25 de mayo de 1988. El Protocolo de Quito supuso un auténtico relanzamiento del Grupo Andino, dotándolo de una nueva estructura institucional y actualizando y ampliando sus ámbitos de acción a aspectos de carácter social, medio-ambiental, de comunicaciones, de servicios y de integración física y fronteriza, entre otros. Introducía también una mayor flexibilidad, una mayor liberalización del régimen de inversiones extranjeras, así como nuevos mecanismos de cooperación industrial.

En este contexto, año y medio más tarde, en su reunión de Islas Galápagos (Ecuador), celebrada los días 17 y 18 de diciembre de 1989, los presidentes andinos adoptaron el denominado “Diseño Estratégico para la Reorientación del Grupo Andino”. Teniendo como horizonte dos metas básicas, la consolidación del espacio económico andino y la mejora de la articulación del Grupo andino en el contexto internacional, el nuevo Diseño estratégico marcó el relanzamiento del proceso con el establecimiento de una serie de objetivos estratégicos a cumplir en los años noventa: el incremento del comercio intra-subregional y la diversificación e incremento de las exportaciones. Supuso también la simplificación y aceleración del Programa de Liberalización, igualando la participación de los cinco países en él, cuando en la regulación anterior existían distintos plazos y formas de desgravación.

Este acortamiento de los plazos de liberalización se materializó a través de sendas Actas, la de La Paz, de noviembre de 1990, y la de Barahona, de diciembre de 1991. En ellas se asumían progresivos compromisos dirigidos a consolidar el proceso de integración económica: decidieron perfeccionar la Zona de Libre Comercio a través de un desmantelamiento escalonado de las listas de excepciones, la adopción de un arancel externo común y una armonización gradual de las políticas económicas. Como resultado de ello, Bolivia, Colombia y Venezuela culminaron la apertura de sus mercados el 30 de septiembre de 1992, mientras que Ecuador terminó dicho proceso cuando abrió su mercado a las importaciones provenientes de Venezuela el 31 de enero de 1993, fecha desde la cual podemos hablar de Zona de Libre Comercio entre los cuatro países. Los mismos países aprobaron finalmente el Arancel Externo Común andino el 26 de noviembre de 1994, que entró en vigor el 1 de febrero de 1995, pudiendo hablar ya de la constitución de una Unión Aduanera, un mes después que lo hiciese el MERCOSUR. Todo el proceso fue acompañado de un incremento del comercio intra-subregional después de la crisis de los ochenta, estimulado por la apertura de las economías andinas. Según informe del IRELA, éstas crecieron con tasas anuales en torno al 20-30% entre 1991 y 1995.

Más allá del ámbito económico, el Acta de Barahona de 1991 supuso la inclusión de una dimensión política de modo oficial al institucionalizarse los encuentros periódicos entre Presidentes Andinos, lo que llevó a la creación del “Consejo Presidencial Andino”. Así, entre 1987 y 1991, el Grupo Andino vivió uno de sus períodos más fructíferos de cooperación. Pero este período tan positivo iba a ir deteriorándose progresivamente a partir de 1992 y hasta principios de 1994 al enfrentarse los Estados miembros en distintos terrenos, tanto relacionados con las negociaciones de integración como con conflictos políticos. El impulso integracionista sufrió un bajón importante por el alejamiento de Perú como consecuencia del autogolpe de Fujimori (5 de abril de 1991): Venezuela rompió relaciones diplomáticas con Perú y éste se retiró del proceso tendente a la creación de una Unión Aduanera. Como resultado, las reuniones presidenciales se suspendieron durante tres años y medio (de diciembre de 1991 a septiembre de 1995), con lo que ello significó de pérdida de gran parte del impulso político anterior.

A partir de 1994, con la reincorporación de Perú, el clima fue mejorando progresivamente. Fruto de ello, la Cumbre Presidencial de Quito de 1995 abrió una nueva fase de la integración andina con la formulación del “Nuevo Diseño Estratégico”. Se trataba de redefinir los objetivos estratégicos del Grupo Andino y de sus mecanismos institucionales, impulsando la acción del grupo en tres áreas principales: profundización de la integración subregional, fortalecimiento de la proyección externa, y consolidación de las actividades sectoriales, sobre todo en el ámbito social.

Es en el marco de este proceso de reflexión intergubernamental donde se inscribe el Protocolo de Trujillo de 10 de marzo de 1996, modificatorio del Acuerdo de Cartagena, por el que el proceso de integración se refunda en Comunidad Andina. Con él se buscaba además emprender una reforma de las instituciones andinas con el objetivo de crear una institucionalidad más dinámica y ágil y con una mayor coordinación entre las diferentes instancias de la integración. El resultado fue el denominado “Sistema Andino de Integración” (SAI): consagró el Consejo Presidencial Andino como máximo órgano de la Comunidad Andina y creó la Secretaría General, así como el Consejo Andino de Ministros de Relaciones Exteriores.

Todo ello se hizo en un entorno político poco favorable, marcado por la disputa fronteriza y el conflicto armado entre Ecuador y Perú de enero/febrero de 1995, los problemas políticos internos en Colombia y Ecuador, y los problemas económicos en Venezuela. Además, en 1997 el Presidente de Perú declaró formalmente que este país abandonaba el Pacto Andino, aunque las negociaciones que siguieron en el marco de un Grupo de Alto Nivel posibilitaron el que se alcanzase un nuevo acuerdo y que tal retirada no se concretase. Así, el 3 de junio de 1997 entró en vigor el Protocolo de Trujillo y con él la nueva Comunidad Andina en la que también se encuentra Perú. De ese modo, la voluntad política se impuso al entorno negativo existente y éste no fue obstáculo para los avances realizados y su consolidación.


2.1.2. La Comunidad Andina en la actualidad.

En la actualidad, la Comunidad Andina engloba un área de 121.228 millones de habitantes en un espacio de unos 4.710.000 kilómetros cuadrados. Sus estados miembros acumulan un Producto Interior Bruto (PIB) de unos 210 mil millones de dólares. Cuenta con una estructura institucional consolidada desde el Protocolo de Trujillo de 1996, como hemos visto en el apartado anterior, que consta de los siguientes órganos principales, que conforman el denominado “Sistema Andino de Integración”:

Fuente: http://www.comunidadandina.org

Podemos afirmar que, en la actualidad, la Comunidad Andina es una Unión Aduanera imperfecta. La Unión Aduanera Andina está funcionando desde 1995, año en que entró en vigencia el Arancel Externo Común (AEC) adoptado por Colombia, Ecuador y Venezuela. Bolivia tiene un tratamiento preferencial y Perú no suscribió el acuerdo. Frente a esta disparidad entre estados miembros, a través de la Declaración de Santa Cruz, de enero del 2002, los presidentes andinos dispusieron que Bolivia, Colombia, Ecuador, Perú y Venezuela aplicarían, a más tardar, el 31 de diciembre de 2003 un arancel externo común. Así, el 14 de octubre de 2002 se acordó un AEC que está contenido en el Anexo I de la Decisión 535. La Comisión de la CAN dispuso la entrada en vigencia del AEC para el 10 de mayo de 2004. Sin embargo, esta entrada en vigor fue aplazada un año por la Decisión 580, hasta el 10 de mayo de 2005, comprometiéndose los países miembros a profundizar la zona de libre comercio y avanzar hacia el mercado común en este lapso de tiempo.

La zona de libre comercio fue forjada entre los años 1969 y 1993. Como hemos visto, su principal instrumento fue el Programa de Liberación, cuya aplicación, que era complicada por la existencia de diferentes plazos y formas de desgravación, fue acelerada en 1989, simplificándola e igualando la participación en él de los cinco países miembros. Como resultado de ello, Bolivia, Colombia y Venezuela culminaron la apertura de sus mercados el 30 de septiembre de 1992, mientras que Ecuador terminó dicho proceso el 31 de enero de 1993, cuando abrió su mercado a las importaciones provenientes de Venezuela. Así, en esta última fecha, entró en vigor la Zona de Libre Comercio Andina para todos sus socios con la excepción de Perú. Como ya mencionamos, Perú suspendió en agosto de 1992 la totalidad de sus compromisos con respecto al Programa de Liberación. Sin embargo, se reincorporaría a la Zona Andina de Libre Comercio por acuerdo de 30 de julio de 1997. La Comisión aprobó entonces un cronograma de desgravación arancelaria, cuya aplicación se inició el 1 de agosto de 1997, y estaba previsto que entrase en plena vigencia en el 2005. Sin embargo, el programa no está todavía completado, aunque a la fecha se ha avanzado en la liberalización en más de un 90%.

Es de destacar que, en aplicación de la decisión adoptada en la XII Cumbre de Presidentes de la CAN celebrada en el año 2000, los países andinos aplican una Política Agropecuaria Común. Los principales componentes de esta política son el Sistema Andino de Franjas de Precios (SAFP), el Sistema Andino de Sanidad Agropecuaria y otros instrumentos de carácter sectorial.

La CAN ha desarrollado también una Política Exterior Común. Sus antecedentes podemos situarlos en 1979 cuando, a partir del Mandato de Cartagena, los Ministros de Asuntos Exteriores de los países miembros “comenzaron a actuar conjuntamente en la escena internacional, dando inicio a un proceso de concertación política que tuvo importantes resultados, en apoyo a la consolidación de los procesos de transición democrática que se desarrollaban en esos momentos en varios países latinoamericanos”. Así, en noviembre de 1979 se firmó en Lima el instrumento constitutivo del Consejo de Ministros de Relaciones Exteriores del Grupo Andino. Tras la parálisis del proceso de integración que significó la crisis de los ochenta, dicho Consejo fue incorporado finalmente al ordenamiento jurídico del Acuerdo de Cartagena a través del Protocolo de Trujillo de 1996, con el mandato de “formular la política exterior de los Países Miembros en los asuntos que sean de interés subregional, así como orientar y coordinar la acción externa de los diversos órganos e instituciones del Sistema Andino de Integración”. En esta línea, la Política Exterior Común fue consagrada definitivamente por el Protocolo de Sucre de 1997.

Dicha Política se centra en tres áreas de acción fundamentales: política, económica y socio-cultural, y tiene como principales objetivos los siguientes:
La defensa y promoción de la identidad, de los valores y de los derechos e intereses comunes
El fortalecimiento de la paz y seguridad
El incremento de la capacidad de negociación internacional
La consolidación y profundización del proceso de integración
La integración latinoamericana y el fomento de la estabilidad, la paz y la solidaridad de la región
El reforzamiento del multilateralismo y la democratización de las relaciones internacionales
El desarrollo y consolidación de la democracia y del Estado de Derecho, así como la promoción y el respeto de los derechos humanos y las libertades fundamentales
La erradicación de la pobreza extrema, el fomento de la participación ciudadana y el mejoramiento persistente en el nivel de vida de la población andina
La promoción del desarrollo sostenible de la Subregión y la preservación del medio ambiente a nivel internacional
La lucha contra el problema mundial de la droga
El combate de la corrupción, la lucha contra el terrorismo y otras formas de crimen organizado


2.1.3. Balance.

Desde los orígenes del proceso de integración andino en 1969, el objetivo de crear una Zona de Libre Comercio Andina no fue planteado como un fin en sí mismo, sino como un medio hacia una integración más profunda. De ahí que se trabaje en la actualidad para perfeccionar su Unión Aduanera y avanzar hacia la conformación de un Mercado Común. La creación de un Mercado Común a medio plazo ha sido una de las principales razones para la reforma institucional del Grupo Andino que desembocó en la creación de la Comunidad Andina. Con este objetivo se aprobó el Programa de Acción 2000-2001 para el establecimiento del Mercado Común, en cuyo marco se preveía, también, la adopción y ejecución de una nueva Política Agropecuaria Común Andina (PACA), a la que ya nos hemos referido. Sin embargo, a pesar de que se han producido importantes avances, la Comunidad Andina se encuentra todavía lejos de convertirse en un Mercado Común. En este apartado intentaremos presentar un marco general de elementos positivos (logros y avances) y negativos (obstáculos, carencias) en este proceso.

En el ámbito comercial, la construcción de una Zona de Libre Comercio y la adopción de un Arancel Externo Común, aunque imperfectos, son logros innegables. También podemos constatar un crecimiento importante del comercio intrarregional y de las inversiones extranjeras. En lo que atañe a la planificación conjunta del desarrollo, se han elaborado unas bases generales y adoptado tres programas sectoriales de desarrollo industrial (metalmecánico, petroquímico y automotor). En cuanto a la armonización de las políticas económicas y la coordinación de los planes de desarrollo, son dignos de mención los intentos de conseguir un régimen común de tratamiento del capital extranjero y un régimen uniforme de empresa multinacional andina, así como de establecer normas para evitar la doble tributación y para prevenir o corregir prácticas que supongan una distorsión de la competencia dentro del Grupo Andino. En 1974 se aprobaron las bases para una política andina de desarrollo tecnológico y un reglamento sobre propiedad industrial, y en 1978 se creó el “Fondo de Reserva Andino”, en apoyo de la balanza de pagos de los países del Pacto, a través de la concesión de créditos y la garantía o aval de empréstitos exteriores, el refuerzo de la liquidez de las inversiones de reservas internacionales hechas por dichos países, etc. En 1999 se estableció una Política Comunitaria de integración y desarrollo fronterizo, y en 2001 unas Zonas de Integración Fronteriza.

A pesar de estos logros, son sin embargo, necesarias todavía importantes reformas para lograr la plena libre circulación de bienes, servicios, personas y capitales que implica un Mercado Común. La libre circulación de bienes es una realidad desde la creación de la ZLC en 1993, pero sólo para cuatro de los socios: Bolivia, Colombia, Ecuador y Venezuela, mientras que, como hemos ya señalado, Perú todavía no ha llegado a una liberalización total de su comercio con sus socios andinos. La liberalización del comercio de servicios registra avances, particularmente en los sectores del transporte y las telecomunicaciones, pero dista notablemente de su plenitud. Con respecto a la libre circulación de capitales, a día de hoy, únicamente existen previsiones de eliminar las barreras que restringen su movimiento, armonizar las normas de regulación bancaria y financiera y adoptar sistemas de cooperación entre las Bolsas de Valores de los países miembros, entre otras medidas. Finalmente, en cuanto a la libre circulación de personas, en junio de 2001 se dio un paso importante con la aprobación de la Decisión 503 que reconoce los documentos nacionales de identidad como único requisito para que los nacionales y extranjeros residentes en los países miembros puedan viajar por la subregión en calidad de turistas. Existen además algunas normas sectoriales como los instrumentos andinos de Migración Laboral (Decisión 545) y de Seguridad Social (Decisión 583), pero, al igual que en el resto de ámbitos, queda todavía mucho por hacer.

En el plano político, se ha adoptado una “cláusula democrática” y se han dado los primeros pasos para la institucionalización de un diálogo social comunitario. De la reciente Política Exterior Común se han desprendido también importantes resultados positivos proyectados sobre todo en la negociación conjunta hacia el exterior. Así, uno de los logros más importantes ha sido el de mantener una posición y un portavoz único en cada uno de los grupos de negociación para el establecimiento del Área de Libre Comercio de las Américas (ALCA). Asimismo, los países andinos gestionan conjuntamente la renovación y ampliación del SPG Andino de preferencias comerciales, otorgado por la Unión Europea en reconocimiento a la lucha contra la producción y el tráfico de drogas, y también coordinan sus posiciones en el ámbito de la Organización Mundial del Comercio, así como en foros internacionales como el del Grupo de Río, entre otros. Los desarrollos son también interesantes en el plano de la seguridad, en relación con la idea de crear una Política Comunitaria de Seguridad y Fomento de la Confianza, teniendo presente el objetivo de establecer una zona andina de paz.

A pesar de los resultados relativamente satisfactorios obtenidos por el Pacto Andino a lo largo de su existencia y que hemos venido señalando a lo largo de este apartado (aumento del comercio en el interior de la región, puesta en marcha de programas de desarrollo tecnológico y de programas sectoriales de desarrollo industrial, reglas comunes sobre transferencia de tecnología, avances en la cooperación y el diálogo político...), la mayor parte de los autores hablan de una crisis del Pacto Andino en cuanto ensayo de integración subregional. Esta crisis, que quedó ya patente de forma temprana con la retirada de Chile del Pacto en 1976, se ha visto reflejada en numerosos conflictos, tanto en el plano comercial (la conflictiva negociación del programa sectorial de la industria automotriz, por ejemplo) como en el plano político. Los avatares de la situación boliviana, el deterioro de las relaciones entre Perú y Ecuador, la falta de respaldo político al proceso en ciertos períodos, la crisis subsiguiente al autogolpe de Fujimori, o, la más reciente crisis diplomática entre Colombia y Venezuela, han puesto de manifiesto a lo largo de los años cómo los problemas políticos internos de sus países miembros han significado obstáculos continuos a la consolidación del proceso de integración. A estos efectos, no podemos dejar de mencionar la crisis actual que atraviesa Ecuador con la salida obligada de la presidencia de Lucio Gutiérrez. Otra barrera importante al pleno desarrollo de la integración andina es el hecho de que varios de sus Países Miembros forman parte de otros esquemas de integración, como el Tratado de Cooperación Amazónica, el Mercado Común Centroamericano, el CARICOM o el Grupo de los Tres. Ello podemos interpretarlo como un signo de apertura pero también como una causa de falta de cohesión interna, tanto desde el punto de vista político como desde el punto de vista técnico. Así, la existencia simultánea de concesiones y compromisos con terceros, por ejemplo en cuanto a preferencias arancelarias, ha dificultado la adopción uniforme de los instrumentos de la Unión Aduanera andina. De otro lado, en los últimos tiempos, entre los socios andinos se ha hecho patente un notable descontento hacia una estructura institucional que consideran anquilosada en el tiempo, pesada y poco eficiente, crisis de la que se ha intentado salir a través de la reforma institucional operada con el Protocolo de Trujillo de 1996.

En resumen, en cuanto a los factores y causas de la crisis podemos hablar de la incidencia de los avatares políticos internos en el proceso de integración, la duplicidad de compromisos arancelarios, la distribución desigual de los beneficios o la incompatibilidad de las políticas económicas, entre otros. Así, podemos afirmar que dicha crisis no viene sino a confirmar algo que ha caracterizado a la integración andina desde su creación: “la distancia entre la retórica integracionista, la extensa institucionalidad y la amplitud de los objetivos, por un lado, y los resultados concretos, por otro”.

2.2. EL MERCOSUR.


2.2.1. Origen y evolución.

Según el profesor Díez de Velasco, una vez más no podemos entender un proceso de integración subregional en América Latina sin el esfuerzo llevado a cabo por sus antecesores, la ALALC y la ALADI. Los antecedentes inmediatos del Mercosur debemos buscarlos en los diversos proyectos y compromisos de cooperación e integración económica asumidos por Argentina y Brasil a partir de 1985, de un lado, y en las estrechas relaciones de cada uno de estos países con Paraguay y Uruguay, afirmadas en varios acuerdos de cooperación, de otro.

El “Acta de Iguazú”, firmada en 1985, fue la primera iniciativa argentino-brasileña para potenciar las relaciones comerciales, la complementación industrial y la cooperación tecnológica, creándose una Comisión Mixta de Alto Nivel para la Cooperación e Integración Económica Bilateral y abriéndose la posibilidad de asociación a Uruguay. En junio de 1986 comenzó a funcionar un Programa de Integración y Cooperación Económica (PICE) para promover la integración, el comercio y el desarrollo argentino-brasileño a través de protocolos sectoriales referidos a temas diversos. Este acuerdo inicial se producía, según Roberto Lavagna, en un contexto muy específico: se trataba de dos democracias emergentes frágiles y en plena crisis de la deuda.

Durante los años siguientes, se produjeron ampliaciones sucesivas de este programa mediante nuevos protocolos de complementación productiva con plazos y metas en diversos temas, y se incorporó bajo un sistema ad hoc a Uruguay en 1987. Con el objetivo de establecer un marco permanente para el proyecto integracionista, Argentina y Brasil firmaron en 1988 un Tratado de Integración, Cooperación y Desarrollo que entró en vigor al año siguiente y preveía la creación de un espacio económico común y la eliminación de todos los obstáculos arancelarios al comercio de bienes y servicios entre ambos países en un plazo máximo de diez años. El proceso de integración bilateral fue reafirmado dos años más tarde por el Acta de Buenos Aires de 1990, que lanzaba la iniciativa de crear un Mercado Común entre los dos países a partir del 31 de diciembre de 1994 y encomendaba la elaboración y propuesta de las medidas necesarias para ello a un grupo de trabajo binacional, llamado “Grupo Mercado Común”. Ello fue acompañado de la firma de un Acuerdo de Complementación Económica en el ámbito de la ALADI ( ACE nº 14).

La asociación definitiva de Paraguay y Uruguay, notablemente interesados en el proyecto por su dependencia económica respecto a Brasil y Argentina, se produjo a través de su incorporación a las reuniones de dicho Grupo. Finalmente, el 26 de marzo de 1991 se firmó el Tratado para la Constitución de un Mercado Común entre los Gobiernos de Argentina, Brasil, Paraguay y Uruguay, más conocido como “Tratado de Asunción”, que entró en vigor el 2 de diciembre de 1991.

El Tratado de Asunción disponía la creación de un Mercado Común que debería quedar constituido el 31 de diciembre de 1994 para Argentina y Brasil, y un año más tarde para los otros dos socios, Paraguay y Uruguay. De acuerdo con la letra del Tratado, el Mercado Común del Sur implicaría cuatro puntos esenciales. En primer lugar, la libre circulación de bienes, servicios y factores productivos a través de la eliminación de los derechos aduaneros y restricciones no arancelarias a la circulación de mercancías y de cualquier otra medida de efecto equivalente. En segundo lugar, el establecimiento de un arancel externo común y la adopción de una política comercial común. En tercer lugar, la coordinación de políticas macroeconómicas y sectoriales. Y finalmente, la armonización de las legislaciones de los Estados miembros.

En cuanto a la evolución del MERCOSUR desde su creación, Gayo Lafée distingue dos grandes etapas que tienen como punto de inflexión el Protocolo de Ouro Preto de diciembre de 1994. Dicho protocolo supone el reconocimiento del fin del denominado “período de transición” del MERCOSUR (1991-1994) y el inicio de una nueva etapa (a partir de enero de 1995) con la reforma y complementación de su estructura institucional original y con la creación de una Unión Aduanera imperfecta.

El artículo 3 del Tratado de Asunción define que el “período de transición” del MERCOSUR abarcará desde su entrada en vigor hasta el 31 de diciembre de 1994, fecha en la que, según su artículo 1, debería estar conformado el Mercado Común. Para lograr dicho objetivo, en su artículo 5 se enuncian los principales instrumentos a emplear: un programa de liberación comercial, el establecimiento de un arancel externo común, la coordinación de las políticas macroeconómicas de los socios y, finalmente, la adopción de acuerdos sectoriales.

En cumplimiento del programa de liberación comercial, a 31 de diciembre de 1994 se habían eliminado la mayor parte de los aranceles y demás restricciones aplicadas en el comercio recíproco de los países miembros. Sin embargo, como ya señalamos, el Tratado recogía toda una lista de excepciones con una reducción arancelaria más lenta que concedían a Paraguay y Uruguay un año más de tiempo. Para estos productos se aprobó posteriormente, a raíz de los Acuerdos de Ouro Preto, un Régimen de Adecuación Final a la Unión Aduanera que les otorgaba un plazo final de desgravación de cuatro años desde el 1 de enero de 1995 y de cinco años en el caso de Paraguay y Uruguay.

El arancel externo común (AEC) se negoció durante 1994 y fue aprobado a finales de ese mismo año para el 85% de las partidas arancelarias. El 15% del universo arancelario excluido englobaba a tres grupos de productos: los bienes de capital, los productos informáticos, y el sector de las telecomunicaciones. Para los bienes de capital la convergencia quedó prevista para el año 2001, mientras que para los otros dos grupos se postergaba hasta el año 2006. Adicionalmente, los Acuerdos de Ouro Preto establecieron una lista de excepciones al AEC. Según Bizzozero y Vera, la aprobación de este arancel externo común dentro del estadio de desarrollo del proceso de integración en aquel entonces, “no hay que analizarla como el resultado de una política de desarrollo común en el MERCOSUR tal y como lo establece la teoría de las uniones aduaneras, sino como fruto de la necesidad de establecer la convergencia de las distintas estrategias nacionales hacia las estrategias comunes de una futura y deseable complementación productiva dentro de la región”.

Con respecto a la coordinación de las políticas macroeconómicas, si bien en 1991 las asimetrías eran profundas, durante los dos años siguientes las existentes entre la economía argentina y la brasileña se fueron disminuyendo progresivamente. No obstante, todavía persistían importantes asimetrías macroeconómicas en la región, especialmente agudas en el ámbito de la inflación. Finalmente, en cuanto a la adopción de acuerdos sectoriales, podemos afirmar que los cuatro gobiernos no utilizaron este tipo de instrumento de integración económica a un nivel deseable, dadas sus enormes potencialidades.

Como resultado de todo ello, a partir del 1 de enero de 1995 el Mercosur pasó a ser una Unión Aduanera imperfecta no sólo como consecuencia de que tres sectores productivos y las listas anteriormente mencionadas quedaron excluidos del AEC, sino también por la existencia de un régimen de adecuación final a la Unión Aduanera respecto del comercio intra-Mercosur.

En cuanto a la estructura orgánica, durante el período de transición estuvo constituida por el Consejo del Mercado Común (encargado de la dirección política y la toma de decisiones) y por el Grupo Mercado Común (como órgano ejecutivo). Funcionaron también dos órganos de apoyo a los mismos: una Secretaría Administrativa del Mercosur y una Comisión Parlamentaria del Mercosur. El Protocolo de Ouro Preto, por su parte, estableció una nueva estructura institucional con la creación de la Comisión de Comercio del Mercosur, la Comisión Parlamentaria Conjunta y el Foro Consultivo Económico y Social. Uno de los aspectos más importantes que se derivan de este protocolo es que las decisiones del Consejo del Mercado Común, las resoluciones del Grupo Mercado Común y las directivas de la Comisión de Comercio del Mercosur, a diferencia de lo establecido en el Tratado para la estructura orgánica con vigencia durante el período de transición, pasan a ser obligatorias para los estados miembros, quienes deberán adoptar las medidas necesarias para cumplirlas.

Podemos afirmar que en el período que acabamos de analizar y hasta 1998 se dieron los avances más significativos del proceso de integración: incremento sustancial del comercio intrarregional, atracción de fuertes inversiones extranjeras, aumento de la visibilidad y presencia de la región en la arena política internacional, etc. Sin embargo, tal y como señalan Chudnovsky y Fanelli, desde 1998 el período de auge se diluye por la crecientemente enrarecida atmósfera financiera que la crisis asiática primero, y la moratoria rusa, después, contribuyeron a crear en los mercados emergentes. Los dos socios mayores del Mercosur experimentaron dificultades macroeconómicas y financieras que se reflejaron tanto en el nivel de actividad interno como en los flujos de comercio intrarregional. Asimismo, impulsados por la dinámica de la crisis, los países tomaron decisiones unilaterales que muchas veces resultaron perjudiciales para los socios. Durante los dos años previos a la devaluación del real en 1999, Brasil había impuesto restricciones a las importaciones sin exceptuar a los socios del Mercosur. La devaluación del real brasileño llevó también a Argentina a plantearse la suspensión de las reducciones arancelarias, debido a la pérdida de competitividad que afrontaba su producción. Según Lavagna, “cuando la crisis de 1999 llegó no hubo instrumentos de política económica para enfrentarla. El mono-instrumento arancelario, en ausencia de otros mecanismos específicos y/o de políticas macroeconómicas coordinadas, mostró toda su incapacidad para llevar adelante el proceso”.

Para intentar salir de este impass, en el año 2000, los Estados Partes del Mercosur decidieron encarar una nueva etapa en el proceso de integración regional, a la que denominaron “Relanzamiento del Mercosur”, con el objetivo fundamental de reforzar la Unión Aduanera tanto a nivel intracomunitario como en las relaciones externas. En este marco, los Gobiernos de los Estados Partes del Mercosur reconocieron el rol central que tienen la convergencia y la coordinación macroeconómica para avanzar en el proceso de integración, buscando para ello la adopción de políticas fiscales que aseguren la solvencia fiscal y de políticas monetarias que garanticen la estabilidad de precios. Asimismo, decidieron priorizar el tratamiento de las siguientes temáticas, con el objetivo final de profundizar en el camino hacia la conformación del Mercado Común del Sur:
Acceso al mercado
Agilización de los trámites en frontera (plena vigencia del Programa de Asunción)
Incentivos a las inversiones, a la producción, a la exportación, incluyendo las Zonas Francas, admisión temporaria y otros regímenes especiales
Arancel Externo Común
Defensa Comercial y de la Competencia
Solución de controversias
Incorporación de la normativa Mercosur
Fortalecimiento institucional del Mercosur
Relaciones externas

Pero la crisis que eclosionó en Argentina a finales de 2001 supuso un nuevo duro golpe para el proceso integrador. Sin embargo, la voluntad política permitió salvar in extremis el Mercosur y el fin de la convertibilidad argentina dio una solución, bien es cierto que dramática, al problema de la incompatibilidad de los regímenes cambiarios en la región. Las nuevas administraciones de Luis Ignacio “Lula” da Silva en Brasil y Néstor Kirchner en Argentina se han mostrado desde su llegada al poder profundamente comprometidas con el proyecto integrador, lanzando el denominado “Diálogo de Buenos Aires”, con el objetivo de dar un nuevo impulso al proceso. Asimismo, con la subida al poder en Uruguay de Tabaré Vázquez en marzo de 2004 la política exterior uruguaya respecto al bloque sudamericano dio un giro trascendental desde el momento en que la integración regional pasó a formar parte de las principales proyecciones internacionales del gobierno.


2.2.2. El Mercosur en la actualidad.

El MERCOSUR está conformado en la actualidad por sus cuatro miembros originarios, aquéllos que suscribieron el Tratado de Asunción en 1991. Cuenta además con un estatuto especial de miembro asociado del que disfrutan Chile y Bolivia (desde 1996), Perú (desde 2003) y, más recientemente, Colombia, Ecuador y Venezuela (desde diciembre de 2004). En su conjunto, el MERCOSUR engloba a una población de 225 millones de habitantes, distribuidos sobre un territorio de 11,869 millones de kilómetros cuadrados. El Producto Interior Bruto agregado de sus Países Miembros es de 643 mil millones de dólares americanos. Su estructura institucional está conformada por los siguientes órganos:

ÓRGANOS DECISORIOS

Consejo del Mercado Común

Grupo del Mercado Común

Comisión de Comercio del MERCOSUR

ÓRGANOS DE REPRESENTACIÓN PARLAMENTARIA

Comisión Parlamentaria Conjunta

ÓRGANOS CONSULTIVOS

Foro Consultivo Económico-Social

ÓRGANOS DE APOYO

Secretaría del MERCOSUR


Desde el punto de vista institucional, se han realizado avances recientes como son la iniciativa de creación de un Tribunal Permanente de Revisión, que sustituiría el mecanismo de los Tribunales de Arbitraje ad hoc estableciendo un sistema de solución de controversias permanente, y de un Parlamento del Mercosur elegido por sufragio directo, siguiendo el modelo de la Unión Europea. En este sentido, en la XVII Reunión del Consejo del Mercado Común, celebrada en Ouro Preto (Brasil) el 17 de diciembre de 2004, se decidió que la Comisión Parlamentaria Conjunta se convirtiese en comisión preparatoria para realizar todas las acciones que sean necesarias para la instalación del Parlamento del Mercosur, prevista como fecha máxima para el 31 de diciembre de 2006.

Desde el punto de vista comercial, el Mercosur se constituyó el 1 de enero de 1995, como hemos visto, como una Unión Aduanera con la aprobación de un Arancel Externo Común (AEC). Sin embargo, se trata todavía de una unión aduanera imperfecta ya que perviven aún restricciones comerciales internas y distorsiones en la aplicación del AEC, entre otros obstáculos. Así pues, a pesar de su denominación, el Mercosur no ha alcanzado todavía el estadio de Mercado Común, aunque éste continúa siendo su objetivo final. Con ese horizonte, el Consejo del Mercado Común aprobó en 2003 el denominado “Programa de Trabajo 2004-2006” que definió plazos para la implementación de toda una serie de iniciativas relacionadas con el fortalecimiento de las dimensiones política, económica, comercial, social y de integración física del Mercosur. No obstante, ante el incumplimiento de los mismos, en la XVII Reunión del Consejo de diciembre de 2004 se aprobó una nueva decisión por la que se prorrogaban los plazos fijados en distintas materias como política de competencia, normas anti-dumping, armonización de índices macroeconómicos, promoción de los derechos de los trabajadores, e identificación de sectores prioritarios para el establecimiento de regímenes especiales comunes de importación, entre otras.

Desde el punto de vista político, el Mercosur es concebido por sus socios como un elemento de estabilidad en la región, bajo el convencimiento de que los avances en la construcción del mercado común implican necesariamente la conformación de un “espacio político común” en el que en forma implícita rige una “política MERCOSUR”. En este contexto, los cuatro Estados Parte del Mercosur, junto a Bolivia y Chile, han constituido un “Mecanismo de Consulta y Concertación Política” en el que se consensúan posiciones comunes en materia de alcance regional que superan lo estrictamente económico y comercial. Así, con ocasión de la X Reunión del Consejo del Mercado Común, celebrada el 25 de junio de 1996, se suscribió la “Declaración Presidencial sobre Compromiso Democrático en el Mercosur”, así como el Protocolo de Adhesión de Bolivia y Chile a dicha Declaración.

Posteriormente, en la Reunión del Consejo del Mercado Común de julio de 1998, los presidentes de los Estados Partes y de Bolivia y Chile suscribieron el “Protocolo de Ushuaia sobre Compromiso Democrático”, por medio del cual los seis países reconocen que la vigencia de las instituciones democráticas es condición indispensable para la existencia y el desarrollo de los procesos de integración y que toda alteración del orden democrático constituye un obstáculo inaceptable para la continuidad del proceso de integración regional. Se introdujo así una “cláusula democrática” que obliga a todos los Estados Miembros a mantener unas instituciones democráticas reales y que fue la base que legitimó los esfuerzos conjuntos de los miembros del Mercosur para preservar el régimen democrático de Paraguay durante la crisis de 1996 y 1999. En dicha ocasión, se suscribió también la “Declaración Política del Mercosur, Bolivia y Chile como Zona de Paz”, a través de la cual los seis países manifiestan que la paz constituye un elemento esencial para la continuidad y el desarrollo del proceso de integración regional. En este sentido, los seis gobiernos acordaron, entre otros puntos, fortalecer los mecanismos de consulta y cooperación sobre temas de seguridad y defensa existentes entre sus países y promover su progresiva articulación y realizar esfuerzos conjuntos en los foros pertinentes para avanzar en la consolidación de acuerdos internacionales orientados a lograr el objetivo del desarme nuclear y la no proliferación en todos sus aspectos.

En resumen, los Estados Parte del Mercosur han acordado y aprobado toda una serie de declaraciones políticas referentes a su compromiso con la democracia, la paz y la estabilidad en la región, y la necesidad de una concertación entre los mismos a nivel político. Sin embargo, no podemos hablar todavía de una política exterior común formulada como tal sino simplemente de una “política implícita”, tal y como la definen sus propios miembros. En este sentido es de destacar el reciente compromiso entre Brasil y Argentina de adoptar una política común frente a los organismos financieros internacionales, como el Banco Mundial y el Fondo Monetario Internacional.


2.2.3. Balance.

A lo largo de su corta historia, el Mercosur ha conseguido logros apreciables, sin embargo son también muchos los obstáculos y carencias a los que se enfrenta para alcanzar su objetivo final de avanzar hacia la constitución de un mercado común. Los agentes políticos y económicos internacionales han reconocido la presencia de un mercado de gran tamaño, con capacidad de compra, con abundancia en recursos naturales y buena calificación de recursos humanos. Desde un punto de vista político, hay muchos ejemplos de la influencia del bloque, como el apoyo a la estabilización de la situación política en Paraguay, y el liderazgo ofrecido a la solución y reducción de los conflictos fronterizos en la región, entre otros. De acuerdo con Chudnovsky y Fanelli, a la altura de 2001 el balance de la integración era positivo: incremento sustancial del comercio intrarregional, atracción de fuertes inversiones extranjeras, incremento de la visibilidad y presencia de la región en la arena política internacional, etc.

Sin embargo, ya desde 1998 el Mercosur entra en una crisis que se origina en una serie de shocks locales y externos: la crisis financiera internacional, la crisis brasileña en 1999 y la argentina a finales de 2001, que se extendió enseguida a las economías paraguaya y uruguaya, han significado, como hemos visto, duros golpes para el avance en el proceso de integración. No obstante, también es fuerte la voluntad política en los últimos años para sacarlo a flote.

A nivel estructural, los autores especialistas en el tema han advertido la existencia de toda una serie de problemas inherentes al planteamiento del proceso integrador que deberían ser corregidos para lograr un avance en el mismo. Así, la superación del actual estadio de Unión Aduanera imperfecta requiere de avances importantes en el plano institucional. Existe consenso entre la mayor parte de los autores respecto de que las actuales estructuras y prácticas institucionales son deficientes y obstaculizan la gobernabilidad y la gestión del proceso de integración. Según Chudnovsky y Fanelli, mejores instituciones y ámbitos para la negociación favorecerían la percepción de los activos de la región como un todo por parte del resto del mundo y su capacidad de negociación con otros bloques, así como la percepción de los inversores extranjeros como un área económica común que goza de seguridad jurídica. Sin infraestructura adecuada es difícil integrar los mercados de capital y financieros y coordinar la macroeconomía se hace más difícil. Consideran que el problema es que el modelo institucional está basado en órganos intergubernamentales y no existen mecanismos efectivos para la resolución de controversias.

Bouzas y Soltz, por su parte, proponen avanzar hacia un marco institucional más sólido y creíble de forma gradual. Lo que se requiere no son órganos supranacionales sino mejorar la calidad y el apoyo técnico de los órganos existentes de toma de decisiones. Entre otras reformas, sugerían la creación de un tribunal permanente o el establecimiento de un órgano de apelación de carácter estable que sirva como instancia final en los dictámenes de los tribunales ad hoc. De la misma opinión era Gayo Lafée, al señalar que “sin una institución supranacional e independiente que permita y asegure las políticas económicas de integración y que garantice la interpretación y aplicación uniforme del desarrollo comunitario, difícilmente se podrá avanzar en la creación del “Mercado Común del Sur””. En este camino parece haberse avanzado en los últimos meses como hemos señalado en el apartado anterior.

En segundo lugar, varios autores afirman también que uno de los fallos del Mercosur ha sido dejar de lado las dimensiones sectoriales de la competitividad, al no plantearse políticas específicas, y que el Mercosur debería implementar políticas comunes de competitividad. Otro problema, siguiendo a Lavagna, sería la falta de instrumentos económico-comerciales comunes. Para él, con motivo de la crisis de 1999 quedó claro que se había confundido una condición necesaria –en el plano arancelario- con las condiciones suficientes requeridas por un proyecto estratégico de integración: “no se construye un mercado común con sólo un instrumento (el arancelario) y sin proyecto”. Finalmente, Gayo Lafée hace referencia a la rigidez en el proceso de toma de decisiones como consecuencia de la utilización de la regla de la unanimidad. Considera que existe el riesgo de que el criterio de la unanimidad dificulte o, incluso llegue a paralizar el avance de la integración regional. Para que esto no suceda, es preciso que el proceso de aprobación de normas varíe en función del tema en cuestión. Así, será necesario distinguir los temas concretos que necesariamente tendrán que ser regulados con normas aprobadas unánimemente por los Estados Miembros de aquellos otros temas en donde bastará con una mayoría simple.

Más allá del ámbito institucional, podemos referirnos también como elemento bloqueador a las discrepancias entre los dos grandes socios del MERCOSUR, Argentina y Brasil, sobre el proyecto del ALCA desde su lanzamiento, tras la Iniciativa de las Américas, en 1994. Argentina mostró entonces gran interés en el proyecto, mientras que Brasil apostó por la alternativa de establecer una “Alianza de Libre Comercio Sudamericana” en un horizonte de diez años. En este contexto parecen enmarcarse los acuerdos de libre comercio con Chile y Bolivia de 1996, y las negociaciones posteriores con la Comunidad Andina junto con la admisión de sus socios como Estados asociados al Mercosur. Dichas negociaciones llevarían, como veremos, al proyecto de la Comunidad Sudamericana de Naciones, cuya idea original partió precisamente del Presidente brasileño Fernando Henrique Cardoso.

Para finalizar este breve balance sobre el Mercosur, y como apuesta de futuro, podemos señalar, siguiendo a Chudnovsky y Fanelli, que el éxito de este bloque regional estará íntimamente relacionado con la capacidad del Mercosur para cumplir dos objetivos estratégicos: en primer lugar, potenciar la competitividad en el mundo globalizado; y, en segundo lugar, acelerar el crecimiento de cada uno de los países que lo componen, para lo que será necesario lograr un incremento sostenible de la productividad. Por último, será necesario también asociar y condicionar la creación del mercado común al incremento y mejora del bienestar de sus habitantes al aceptar que es un objetivo implícito e imprescindible de todo proceso de integración regional.

3. HACIA EL MERCADO REGIONAL SUDAMERICANO: LAS NEGOCIACIONES ENTRE LA COMUNIDAD ANDINA Y EL MERCOSUR Y LA COMUNIDAD SUDAMERICANA DE NACIONES.


Tanto la Comunidad Andina como el Mercosur fueron planteados desde su creación como procesos de integración abiertos y con una proyección hacia el exterior, sobre todo al resto de América Latina. Ejemplo de ello ha sido la ampliación del estatus de país asociado al Mercosur a casi todos los países de la subregión. Con respecto a la Comunidad Andina, por su parte, el Protocolo de Sucre de 1997 introdujo un nuevo mecanismo de integración: “la profundización de la integración con los demás bloques económicos regionales y la relación con esquemas extrarregionales en los ámbitos político, social y económico-comercial”. Esta vocación aperturista de ambos bloques tuvo su plasmación a partir de 1995 con el comienzo de negociaciones cuyo objetivo último se fijaba en la conformación de un área de libre comercio en América del Sur.

Como muestra de la potencialidad de este proyecto, cabe señalar que entre 1994 y 2003 el intercambio comercial entre ambos bloques creció a una tasa acumulada de promedio anual del 4,5 por ciento. Sin embargo, en estos diez años podemos advertir cuatro fases diferenciadas en el comportamiento del intercambio comercial entre la Comunidad Andina y el Mercosur. La primera fase abarca el período 1994-1997, en que el intercambio comercial presenta una tendencia creciente, con excepción del año 1996. La segunda fase, que presenta una tendencia decreciente, comienza en el año 1998 y finaliza en el año 1999. Los años 2000 y 2001 comprenden la tercera fase donde se presenta una tendencia creciente. Finalmente, en la cuarta fase, que abarca los dos siguientes años –2002 y 2003-, el intercambio comercial presenta disminuciones de 1,4 y 6,4 por ciento respecto al año anterior, respectivamente. Resulta significativo que a lo largo de todo el período la balanza comercial de la CAN con el Mercosur ha sido deficitaria, siendo los años 2002 y 2003 aquéllos en los que se registraron los mayores déficits de todo el período.


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