"La
Comunidad Andina y el Mercado Común del Sur:
Hacia el Mercado Regional Sudamericano"
Luisa María García
García
Diplomática
Investigadora Asociada del INCIPE
Madrid, mayo de 2005
ÍNDICE
RESUMEN
1. INTRODUCCIÓN
2. LA COMUNIDAD ANDINA Y EL MERCOSUR: CRISIS
E INTEGRACIÓN
2.1. La Comunidad Andina
2.1.1. Origen y evolución
2.1.2. La Comunidad Andina en la actualidad
2.1.3. Balance
2.2. El MERCOSUR
2.2.1. Origen y evolución
2.2.2. El MERCOSUR en la actualidad
2.2.3. Balance
3. HACIA EL MERCADO REGIONAL SUDAMERICANO:
LAS NEGOCIACIONES ENTRE LA COMUNIDAD ANDINA Y EL MERCOSUR
Y LA COMUNIDAD SUDAMERICANA DE NACIONES
3.1. Las negociaciones entre la Comunidad Andina y el
MERCOSUR de 1995 A 1999. El Acuerdo Marco para
la Creación de la Zona de Libre Comercio entre
el
MERCOSUR y la Comunidad Andina
3.2. Las negociaciones entre la Comunidad Andina y el
MERCOSUR del 2000 a la actualidad
3.2.1. La I Cumbre Sudamericana
3.2.2. El Diálogo Político Comunidad Andina
–
MERCOSUR
3.2.3. La II Cumbre Sudamericana
3.2.4. El Acuerdo de Complementación para la
Creación de una Zona de Libre Comercio
3.2.5. La III Cumbre Sudamericana. La Declaración
de Cuzco sobre la Comunidad Sudamericana
de Naciones
3.2.6. La Comunidad Sudamericana de Naciones
4. CONCLUSIONES
BIBLIOGRAFÍA
ANEXOS
PRINCIPALES HECHOS DE LAS NEGOCIACIONES ENTRE LA COMUNIDAD
ANDINA Y EL MERCOSUR
RESUMEN
El objetivo de este trabajo es realizar una primera
aproximación a la tendencia reciente de convergencia
entre dos de los principales procesos de integración
en América del Sur: la Comunidad Andina y el
MERCOSUR. Partiendo de un necesario y breve análisis
de ambos procesos por separado, pasaremos al desarrollo
de las negociaciones que, desde 1995, han ido encaminadas
a la conformación de una Zona de Libre Comercio
entre ambas organizaciones. Veremos como a partir del
año 2000 dichas negociaciones se entretejen con
el proyecto brasileño de creación de una
Comunidad Sudamericana de Naciones definida a través
de las, hasta el momento, tres Cumbres Sudamericanas
de Jefes de Estado y de Gobierno. Se trata de indagar
la viabilidad y potencialidades futuras de estas iniciativas
como una gran oportunidad de coadyuvar a un mejor desarrollo
de la región en todos los ámbitos. Veremos,
sin embargo, que dichas iniciativas se encuentran ensombrecidas
por numerosos obstáculos que pueden hipotecar
el éxito de las mismas.
Se trata de un tema de gran actualidad, ya que la puesta
en práctica exitosa de estos proyectos resulta
fundamental para mejorar la posición negociadora
de estos países tanto en relación con
la Unión Europea como de cara a las negociaciones
del Acuerdo de Libre Comercio de las Américas
(ALCA), así como para mejorar su situación
económica sobre la base de la creación
de economías regionales descentralizadas.
En lo que a la metodología de trabajo se refiere
y dada la actualidad del tema, ha sido necesario acudir
fundamentalmente a fuentes secundarias (archivos de
periódicos, revistas y publicaciones especializadas,
búsqueda en páginas web de organismos
e instituciones oficiales o dedicadas al campo de las
Relaciones Internacionales, etc.). También se
ha procedido a entrevistar a diferentes expertos en
la materia del Ministerio de Asuntos Exteriores y de
Cooperación, debiendo mencionar a este respecto
la valiosa colaboración de Don Manuel Hernández-Ruigómez,
en la actualidad, Subdirector General para los Países
del MERCOSUR y Chile.
TEXTO
1. INTRODUCCIÓN.
No cabe duda de que en los últimos cincuenta
años hemos asistido a un creciente fenómeno
de regionalización económica a nivel mundial.
Los procesos de integración se están multiplicando
y se han ido conformando distintos bloques en la escena
económica internacional, poniendo de relieve
el hecho de la interdependencia en lo regional y confirmando
la multipolaridad comercial que probablemente está
llamada a configurar el nuevo orden mundial. Ello es
en gran parte consecuencia del fenómeno de la
globalización, ya que, en este contexto, la integración
es concebida como una forma de estar mejor preparados
para enfrentar los desafíos a que ésta
nos expone.
América Latina no ha sido ajena a dicho fenómeno,
animada sin duda por el éxito alcanzado hasta
el momento por el proyecto europeo. Siguiendo a Vilaseca
i Requena, podemos distinguir cuatro etapas en la evolución
de los procesos de integración en América
Latina.
En una primera etapa, la década de los sesenta
vio nacer los primeros esquemas de integración
económica: en 1960, la Asociación Latinoamericana
de Libre Comercio (ALALC) y el Mercado Común
Centroamericano (MCCA), y, en 1969, el Pacto Andino.
Este último, fue en gran medida expresión
de la estrategia de desarrollo defendida por la CEPAL
en aquel entonces, la cual abogaba por un papel activo
del Estado en el fomento de la industrialización
para superar la dependencia estructural de las exportaciones
de materias primas, mediante una estrategia de sustitución
de importaciones ( “crecimiento hacia dentro”).
La idea era crear un mercado más grande para
superar el obstáculo que el reducido tamaño
del mercado nacional suponía para la industrialización
y evitar, a través de la planificación
económica, que los países desarrollaran
las mismas industrias o aplicaran medidas proteccionistas
entre ellos. Fue una época de gran optimismo
que enseguida se vio enfriada por una segunda etapa
caracterizada por la paralización de los distintos
procesos como consecuencia de la crisis económica
mundial de los setenta y el enfriamiento de las relaciones
políticas entre los estados miembros.
La década de los ochenta, en tercer lugar, fue
testigo de un nuevo impulso marcado por el afán
de revisión de los mecanismos de integración
ya existentes. Así, en 1980, la fracasada ALALC
era rescatada del olvido convertida en la Asociación
Latinoamericana de Integración (ALADI); por su
parte, en 1973 se fundaba el CARICOM. Pero la denominada
“crisis de la deuda externa” supondría
un duro golpe para la economía latinoamericana
y, con ella, para los procesos de integración
ya existentes.
Sin embargo, si la “década perdida”
provocó una creciente desilusión sobre
el potencial de los organismos de integración,
también marcó un punto de inflexión,
propiciando elementos que permitieron relanzar y redefinir
las iniciativas de integración en la década
de los noventa, siendo el detonante para la adopción
de nuevas estrategias. La filosofía económica
imperante dio un giro hacia la liberalización
económica y la apertura comercial de las distintas
economías; ya no sólo se buscaba potenciar
el comercio intrarregional sino también elaborar
estrategias comunes de inserción en los mercados
internacionales con el fin de adaptarse a las nuevas
tendencias de regionalización económica.
A ello tenemos que añadir dos factores nuevos:
la influencia de los Estados Unidos con el lanzamiento
de la “Iniciativa para las Américas”
en 1990, y la nueva estrategia defendida por la CEPAL
de “transformación productiva con equidad”.
Así, “la creación de mercados ampliados
pasó a ser un instrumento para ganar competitividad
internacional y crear condiciones más favorables
para las inversiones extranjeras” ( “crecimiento
hacia fuera”), a la vez que los procesos de democratización
en la región favorecían la cooperación
entre los distintos estados. Con estas características,
a partir de los últimos ochenta y primeros años
de los noventa se produjo una revitalización
generalizada de la integración regional y subregional
latinoamericana, tanto mediante la creación de
nuevos organismos –en primer lugar, el MERCOSUR-,
como mediante el relanzamiento de los esquemas más
antiguos –la Comunidad Andina-.
Así pues, vemos como en América Latina
se han desarrollado numerosas iniciativas y proyectos
de integración económica que pueden suponer
un importante crecimiento económico para la región
si se sigue una correcta política de coordinación
entre todos ellos y de potenciación de los proyectos
más interesantes. Precisamente en este trabajo
trataremos de dos de ellos: la Comunidad Andina y el
MERCOSUR. En la segunda parte nos referiremos por separado
a sus orígenes y evolución, y presentaremos
un breve análisis tanto de sus logros como de
sus carencias y de los principales obstáculos
a su pleno desarrollo que experimentan en la actualidad.
En la tercera parte, presentaremos los esfuerzos y negociaciones
que han protagonizado desde 1995 para llegar a una coordinación/
integración económica entre ambos. Veremos,
finalmente, cómo esos esfuerzos han tenido reciente
fruto en la creación de la denominada “Comunidad
Sudamericana de Naciones”, proyecto que se ha
ido forjando a través de las distintas Cumbres
Sudamericanas de Jefes de Estado y de Gobierno celebradas
a partir del año 2000. Intentaremos esbozar su
contenido y los objetivos perseguidos con su creación,
así como su viabilidad y potencialidades futuras.
2. LA COMUNIDAD ANDINA Y EL MERCOSUR: CRISIS E INTEGRACIÓN.
2.1. LA COMUNIDAD ANDINA.
2.1.1. Origen y evolución.
Puesto en marcha en 1969, el proceso de integración
andina es el esquema subregional más antiguo
en América Latina después del Mercado
Común Centroamericano (MCCA). De acuerdo con
el profesor Díez de Velasco, su creación
debemos contextualizarla en la crisis del ambicioso
proyecto de la ALALC, que se vislumbraba ya en los sesenta
poco tiempo después de su fundación, lo
que había llevado a algunos de sus miembros a
intentar proyectos más reducidos desde el punto
de vista geográfico. No debemos olvidar tampoco
la influencia de la estrategia de la CEPAL de “sustitución
de importaciones”, en el sentido que señalábamos
en la Introducción de este trabajo.
Así, en 1966, Colombia, Chile, Ecuador, Perú
y Venezuela propusieron la celebración de acuerdos
entre miembros de la ALALC de menor desarrollo relativo
a fin de acelerar entre ellos la integración
económica, adhiriéndose Bolivia un año
después a dicha iniciativa, coincidiendo con
su aprobación en Punta del Este (Uruguay) en
1967. Una Comisión Mixta fue la encargada de
preparar, a través de varias reuniones, las normas
que deberían regir los acuerdos subregionales.
Como primer resultado, dicha Comisión aprobó
en su quinta reunión el proyecto de convenio
constitutivo de la Corporación Andina de Fomento
(CAF), que sería firmado el 7 de febrero de 1968
por Bolivia, Colombia, Chile, Ecuador, Perú y
Venezuela, entrando en vigor el 30 de enero de 1970.
En la siguiente reunión en Cartagena se llegó
finalmente a un acuerdo de integración andina,
el Acuerdo de Cartagena, firmado el 26 de mayo de 1969
por los Gobiernos de Bolivia, Colombia, Chile, Ecuador
y Perú, que creaba el Pacto Andino. En 1973,
pasó a formar parte de la organización
Venezuela. Tres años más tarde se producía
la retirada de Chile, que se reincorporaba en 1992,
pero únicamente como accionista de la CAF. España
y Panamá gozan del estatuto de observador.
El Acuerdo de Cartagena se marcaba como objetivos “la
promoción del desarrollo armónico y equilibrado
de los países miembros mediante la integración
y cooperación económica, la disminución
de su vulnerabilidad externa y la mejora de su posición
en la economía internacional”. Para ello,
se establecían como principales instrumentos:
un programa de eliminación de aranceles para
la constitución de una Zona de Libre Comercio
en un horizonte de diez años, y el establecimiento
de un Arancel Externo Común;
la armonización de las políticas económicas
y sociales, la coordinación de los planes de
desarrollo y la formulación de programas comunes
de promoción del proceso de industrialización;
la cooperación en materia de integración
física y transfronteriza, desarrollo agropecuario,
turismo, ciencia y tecnología, medio ambiente,
servicios y comunicaciones, entre otros; y
la reducción de las diferencias de desarrollo
entre los países miembros (es por ello que se
establecieron regímenes especiales para Bolivia
y Ecuador).
Entre 1969 y 1971 el comercio intra-regional creció
cerca de un 25%. Sin embargo, los años setenta
estuvieron presididos por el estancamiento y las dificultades
para superar las diferencias existentes entre las estructuras
productivas y las políticas económicas
de los países miembros. A ello tenemos que añadir
la salida de Chile en 1976 y la falta de apoyo político
al proceso que se tradujo en un incumplimiento de los
plazos fijados en el Acuerdo de Cartagena y en los consecuentes
protocolos de ampliación de los mismos.
La crisis de la deuda se hizo sentir de forma especialmente
fuerte en los países andinos. El estancamiento
económico consiguiente dio lugar a un incremento
de las disparidades entre los socios andinos, a la adopción
de medidas unilaterales de orientación proteccionista
frente a la crisis y, en general, a un descenso del
comercio intra-subregional. Sólo a partir de
1984 podemos hablar de una tímida recuperación
en los productos distintos del petróleo y en
los productos no tradicionales.
El incumplimiento casi generalizado de las normas del
Acuerdo constitutivo, la crisis global del Pacto y,
en general, el estancamiento del proceso de integración
llevó a una propuesta modificatoria del Acuerdo
de Cartagena mediante un Protocolo suscrito en Quito
en 1987, que entró en vigor el 25 de mayo de
1988. El Protocolo de Quito supuso un auténtico
relanzamiento del Grupo Andino, dotándolo de
una nueva estructura institucional y actualizando y
ampliando sus ámbitos de acción a aspectos
de carácter social, medio-ambiental, de comunicaciones,
de servicios y de integración física y
fronteriza, entre otros. Introducía también
una mayor flexibilidad, una mayor liberalización
del régimen de inversiones extranjeras, así
como nuevos mecanismos de cooperación industrial.
En este contexto, año y medio más tarde,
en su reunión de Islas Galápagos (Ecuador),
celebrada los días 17 y 18 de diciembre de 1989,
los presidentes andinos adoptaron el denominado “Diseño
Estratégico para la Reorientación del
Grupo Andino”. Teniendo como horizonte dos metas
básicas, la consolidación del espacio
económico andino y la mejora de la articulación
del Grupo andino en el contexto internacional, el nuevo
Diseño estratégico marcó el relanzamiento
del proceso con el establecimiento de una serie de objetivos
estratégicos a cumplir en los años noventa:
el incremento del comercio intra-subregional y la diversificación
e incremento de las exportaciones. Supuso también
la simplificación y aceleración del Programa
de Liberalización, igualando la participación
de los cinco países en él, cuando en la
regulación anterior existían distintos
plazos y formas de desgravación.
Este acortamiento de los plazos de liberalización
se materializó a través de sendas Actas,
la de La Paz, de noviembre de 1990, y la de Barahona,
de diciembre de 1991. En ellas se asumían progresivos
compromisos dirigidos a consolidar el proceso de integración
económica: decidieron perfeccionar la Zona de
Libre Comercio a través de un desmantelamiento
escalonado de las listas de excepciones, la adopción
de un arancel externo común y una armonización
gradual de las políticas económicas. Como
resultado de ello, Bolivia, Colombia y Venezuela culminaron
la apertura de sus mercados el 30 de septiembre de 1992,
mientras que Ecuador terminó dicho proceso cuando
abrió su mercado a las importaciones provenientes
de Venezuela el 31 de enero de 1993, fecha desde la
cual podemos hablar de Zona de Libre Comercio entre
los cuatro países. Los mismos países aprobaron
finalmente el Arancel Externo Común andino el
26 de noviembre de 1994, que entró en vigor el
1 de febrero de 1995, pudiendo hablar ya de la constitución
de una Unión Aduanera, un mes después
que lo hiciese el MERCOSUR. Todo el proceso fue acompañado
de un incremento del comercio intra-subregional después
de la crisis de los ochenta, estimulado por la apertura
de las economías andinas. Según informe
del IRELA, éstas crecieron con tasas anuales
en torno al 20-30% entre 1991 y 1995.
Más allá del ámbito económico,
el Acta de Barahona de 1991 supuso la inclusión
de una dimensión política de modo oficial
al institucionalizarse los encuentros periódicos
entre Presidentes Andinos, lo que llevó a la
creación del “Consejo Presidencial Andino”.
Así, entre 1987 y 1991, el Grupo Andino vivió
uno de sus períodos más fructíferos
de cooperación. Pero este período tan
positivo iba a ir deteriorándose progresivamente
a partir de 1992 y hasta principios de 1994 al enfrentarse
los Estados miembros en distintos terrenos, tanto relacionados
con las negociaciones de integración como con
conflictos políticos. El impulso integracionista
sufrió un bajón importante por el alejamiento
de Perú como consecuencia del autogolpe de Fujimori
(5 de abril de 1991): Venezuela rompió relaciones
diplomáticas con Perú y éste se
retiró del proceso tendente a la creación
de una Unión Aduanera. Como resultado, las reuniones
presidenciales se suspendieron durante tres años
y medio (de diciembre de 1991 a septiembre de 1995),
con lo que ello significó de pérdida de
gran parte del impulso político anterior.
A partir de 1994, con la reincorporación de
Perú, el clima fue mejorando progresivamente.
Fruto de ello, la Cumbre Presidencial de Quito de 1995
abrió una nueva fase de la integración
andina con la formulación del “Nuevo Diseño
Estratégico”. Se trataba de redefinir los
objetivos estratégicos del Grupo Andino y de
sus mecanismos institucionales, impulsando la acción
del grupo en tres áreas principales: profundización
de la integración subregional, fortalecimiento
de la proyección externa, y consolidación
de las actividades sectoriales, sobre todo en el ámbito
social.
Es en el marco de este proceso de reflexión
intergubernamental donde se inscribe el Protocolo de
Trujillo de 10 de marzo de 1996, modificatorio del Acuerdo
de Cartagena, por el que el proceso de integración
se refunda en Comunidad Andina. Con él se buscaba
además emprender una reforma de las instituciones
andinas con el objetivo de crear una institucionalidad
más dinámica y ágil y con una mayor
coordinación entre las diferentes instancias
de la integración. El resultado fue el denominado
“Sistema Andino de Integración” (SAI):
consagró el Consejo Presidencial Andino como
máximo órgano de la Comunidad Andina y
creó la Secretaría General, así
como el Consejo Andino de Ministros de Relaciones Exteriores.
Todo ello se hizo en un entorno político poco
favorable, marcado por la disputa fronteriza y el conflicto
armado entre Ecuador y Perú de enero/febrero
de 1995, los problemas políticos internos en
Colombia y Ecuador, y los problemas económicos
en Venezuela. Además, en 1997 el Presidente de
Perú declaró formalmente que este país
abandonaba el Pacto Andino, aunque las negociaciones
que siguieron en el marco de un Grupo de Alto Nivel
posibilitaron el que se alcanzase un nuevo acuerdo y
que tal retirada no se concretase. Así, el 3
de junio de 1997 entró en vigor el Protocolo
de Trujillo y con él la nueva Comunidad Andina
en la que también se encuentra Perú. De
ese modo, la voluntad política se impuso al entorno
negativo existente y éste no fue obstáculo
para los avances realizados y su consolidación.
2.1.2. La Comunidad Andina en la actualidad.
En la actualidad, la Comunidad Andina engloba un área
de 121.228 millones de habitantes en un espacio de unos
4.710.000 kilómetros cuadrados. Sus estados miembros
acumulan un Producto Interior Bruto (PIB) de unos 210
mil millones de dólares. Cuenta con una estructura
institucional consolidada desde el Protocolo de Trujillo
de 1996, como hemos visto en el apartado anterior, que
consta de los siguientes órganos principales,
que conforman el denominado “Sistema Andino de
Integración”:
Fuente: http://www.comunidadandina.org
Podemos afirmar que, en la actualidad, la Comunidad
Andina es una Unión Aduanera imperfecta. La Unión
Aduanera Andina está funcionando desde 1995,
año en que entró en vigencia el Arancel
Externo Común (AEC) adoptado por Colombia, Ecuador
y Venezuela. Bolivia tiene un tratamiento preferencial
y Perú no suscribió el acuerdo. Frente
a esta disparidad entre estados miembros, a través
de la Declaración de Santa Cruz, de enero del
2002, los presidentes andinos dispusieron que Bolivia,
Colombia, Ecuador, Perú y Venezuela aplicarían,
a más tardar, el 31 de diciembre de 2003 un arancel
externo común. Así, el 14 de octubre de
2002 se acordó un AEC que está contenido
en el Anexo I de la Decisión 535. La Comisión
de la CAN dispuso la entrada en vigencia del AEC para
el 10 de mayo de 2004. Sin embargo, esta entrada en
vigor fue aplazada un año por la Decisión
580, hasta el 10 de mayo de 2005, comprometiéndose
los países miembros a profundizar la zona de
libre comercio y avanzar hacia el mercado común
en este lapso de tiempo.
La zona de libre comercio fue forjada entre los años
1969 y 1993. Como hemos visto, su principal instrumento
fue el Programa de Liberación, cuya aplicación,
que era complicada por la existencia de diferentes plazos
y formas de desgravación, fue acelerada en 1989,
simplificándola e igualando la participación
en él de los cinco países miembros. Como
resultado de ello, Bolivia, Colombia y Venezuela culminaron
la apertura de sus mercados el 30 de septiembre de 1992,
mientras que Ecuador terminó dicho proceso el
31 de enero de 1993, cuando abrió su mercado
a las importaciones provenientes de Venezuela. Así,
en esta última fecha, entró en vigor la
Zona de Libre Comercio Andina para todos sus socios
con la excepción de Perú. Como ya mencionamos,
Perú suspendió en agosto de 1992 la totalidad
de sus compromisos con respecto al Programa de Liberación.
Sin embargo, se reincorporaría a la Zona Andina
de Libre Comercio por acuerdo de 30 de julio de 1997.
La Comisión aprobó entonces un cronograma
de desgravación arancelaria, cuya aplicación
se inició el 1 de agosto de 1997, y estaba previsto
que entrase en plena vigencia en el 2005. Sin embargo,
el programa no está todavía completado,
aunque a la fecha se ha avanzado en la liberalización
en más de un 90%.
Es de destacar que, en aplicación de la decisión
adoptada en la XII Cumbre de Presidentes de la CAN celebrada
en el año 2000, los países andinos aplican
una Política Agropecuaria Común. Los principales
componentes de esta política son el Sistema Andino
de Franjas de Precios (SAFP), el Sistema Andino de Sanidad
Agropecuaria y otros instrumentos de carácter
sectorial.
La CAN ha desarrollado también una Política
Exterior Común. Sus antecedentes podemos situarlos
en 1979 cuando, a partir del Mandato de Cartagena, los
Ministros de Asuntos Exteriores de los países
miembros “comenzaron a actuar conjuntamente en
la escena internacional, dando inicio a un proceso de
concertación política que tuvo importantes
resultados, en apoyo a la consolidación de los
procesos de transición democrática que
se desarrollaban en esos momentos en varios países
latinoamericanos”. Así, en noviembre de
1979 se firmó en Lima el instrumento constitutivo
del Consejo de Ministros de Relaciones Exteriores del
Grupo Andino. Tras la parálisis del proceso de
integración que significó la crisis de
los ochenta, dicho Consejo fue incorporado finalmente
al ordenamiento jurídico del Acuerdo de Cartagena
a través del Protocolo de Trujillo de 1996, con
el mandato de “formular la política exterior
de los Países Miembros en los asuntos que sean
de interés subregional, así como orientar
y coordinar la acción externa de los diversos
órganos e instituciones del Sistema Andino de
Integración”. En esta línea, la
Política Exterior Común fue consagrada
definitivamente por el Protocolo de Sucre de 1997.
Dicha Política se centra en tres áreas
de acción fundamentales: política, económica
y socio-cultural, y tiene como principales objetivos
los siguientes:
La defensa y promoción de la identidad, de los
valores y de los derechos e intereses comunes
El fortalecimiento de la paz y seguridad
El incremento de la capacidad de negociación
internacional
La consolidación y profundización del
proceso de integración
La integración latinoamericana y el fomento de
la estabilidad, la paz y la solidaridad de la región
El reforzamiento del multilateralismo y la democratización
de las relaciones internacionales
El desarrollo y consolidación de la democracia
y del Estado de Derecho, así como la promoción
y el respeto de los derechos humanos y las libertades
fundamentales
La erradicación de la pobreza extrema, el fomento
de la participación ciudadana y el mejoramiento
persistente en el nivel de vida de la población
andina
La promoción del desarrollo sostenible de la
Subregión y la preservación del medio
ambiente a nivel internacional
La lucha contra el problema mundial de la droga
El combate de la corrupción, la lucha contra
el terrorismo y otras formas de crimen organizado
2.1.3. Balance.
Desde los orígenes del proceso de integración
andino en 1969, el objetivo de crear una Zona de Libre
Comercio Andina no fue planteado como un fin en sí
mismo, sino como un medio hacia una integración
más profunda. De ahí que se trabaje en
la actualidad para perfeccionar su Unión Aduanera
y avanzar hacia la conformación de un Mercado
Común. La creación de un Mercado Común
a medio plazo ha sido una de las principales razones
para la reforma institucional del Grupo Andino que desembocó
en la creación de la Comunidad Andina. Con este
objetivo se aprobó el Programa de Acción
2000-2001 para el establecimiento del Mercado Común,
en cuyo marco se preveía, también, la
adopción y ejecución de una nueva Política
Agropecuaria Común Andina (PACA), a la que ya
nos hemos referido. Sin embargo, a pesar de que se han
producido importantes avances, la Comunidad Andina se
encuentra todavía lejos de convertirse en un
Mercado Común. En este apartado intentaremos
presentar un marco general de elementos positivos (logros
y avances) y negativos (obstáculos, carencias)
en este proceso.
En el ámbito comercial, la construcción
de una Zona de Libre Comercio y la adopción de
un Arancel Externo Común, aunque imperfectos,
son logros innegables. También podemos constatar
un crecimiento importante del comercio intrarregional
y de las inversiones extranjeras. En lo que atañe
a la planificación conjunta del desarrollo, se
han elaborado unas bases generales y adoptado tres programas
sectoriales de desarrollo industrial (metalmecánico,
petroquímico y automotor). En cuanto a la armonización
de las políticas económicas y la coordinación
de los planes de desarrollo, son dignos de mención
los intentos de conseguir un régimen común
de tratamiento del capital extranjero y un régimen
uniforme de empresa multinacional andina, así
como de establecer normas para evitar la doble tributación
y para prevenir o corregir prácticas que supongan
una distorsión de la competencia dentro del Grupo
Andino. En 1974 se aprobaron las bases para una política
andina de desarrollo tecnológico y un reglamento
sobre propiedad industrial, y en 1978 se creó
el “Fondo de Reserva Andino”, en apoyo de
la balanza de pagos de los países del Pacto,
a través de la concesión de créditos
y la garantía o aval de empréstitos exteriores,
el refuerzo de la liquidez de las inversiones de reservas
internacionales hechas por dichos países, etc.
En 1999 se estableció una Política Comunitaria
de integración y desarrollo fronterizo, y en
2001 unas Zonas de Integración Fronteriza.
A pesar de estos logros, son sin embargo, necesarias
todavía importantes reformas para lograr la plena
libre circulación de bienes, servicios, personas
y capitales que implica un Mercado Común. La
libre circulación de bienes es una realidad desde
la creación de la ZLC en 1993, pero sólo
para cuatro de los socios: Bolivia, Colombia, Ecuador
y Venezuela, mientras que, como hemos ya señalado,
Perú todavía no ha llegado a una liberalización
total de su comercio con sus socios andinos. La liberalización
del comercio de servicios registra avances, particularmente
en los sectores del transporte y las telecomunicaciones,
pero dista notablemente de su plenitud. Con respecto
a la libre circulación de capitales, a día
de hoy, únicamente existen previsiones de eliminar
las barreras que restringen su movimiento, armonizar
las normas de regulación bancaria y financiera
y adoptar sistemas de cooperación entre las Bolsas
de Valores de los países miembros, entre otras
medidas. Finalmente, en cuanto a la libre circulación
de personas, en junio de 2001 se dio un paso importante
con la aprobación de la Decisión 503 que
reconoce los documentos nacionales de identidad como
único requisito para que los nacionales y extranjeros
residentes en los países miembros puedan viajar
por la subregión en calidad de turistas. Existen
además algunas normas sectoriales como los instrumentos
andinos de Migración Laboral (Decisión
545) y de Seguridad Social (Decisión 583), pero,
al igual que en el resto de ámbitos, queda todavía
mucho por hacer.
En el plano político, se ha adoptado una “cláusula
democrática” y se han dado los primeros
pasos para la institucionalización de un diálogo
social comunitario. De la reciente Política Exterior
Común se han desprendido también importantes
resultados positivos proyectados sobre todo en la negociación
conjunta hacia el exterior. Así, uno de los logros
más importantes ha sido el de mantener una posición
y un portavoz único en cada uno de los grupos
de negociación para el establecimiento del Área
de Libre Comercio de las Américas (ALCA). Asimismo,
los países andinos gestionan conjuntamente la
renovación y ampliación del SPG Andino
de preferencias comerciales, otorgado por la Unión
Europea en reconocimiento a la lucha contra la producción
y el tráfico de drogas, y también coordinan
sus posiciones en el ámbito de la Organización
Mundial del Comercio, así como en foros internacionales
como el del Grupo de Río, entre otros. Los desarrollos
son también interesantes en el plano de la seguridad,
en relación con la idea de crear una Política
Comunitaria de Seguridad y Fomento de la Confianza,
teniendo presente el objetivo de establecer una zona
andina de paz.
A pesar de los resultados relativamente satisfactorios
obtenidos por el Pacto Andino a lo largo de su existencia
y que hemos venido señalando a lo largo de este
apartado (aumento del comercio en el interior de la
región, puesta en marcha de programas de desarrollo
tecnológico y de programas sectoriales de desarrollo
industrial, reglas comunes sobre transferencia de tecnología,
avances en la cooperación y el diálogo
político...), la mayor parte de los autores hablan
de una crisis del Pacto Andino en cuanto ensayo de integración
subregional. Esta crisis, que quedó ya patente
de forma temprana con la retirada de Chile del Pacto
en 1976, se ha visto reflejada en numerosos conflictos,
tanto en el plano comercial (la conflictiva negociación
del programa sectorial de la industria automotriz, por
ejemplo) como en el plano político. Los avatares
de la situación boliviana, el deterioro de las
relaciones entre Perú y Ecuador, la falta de
respaldo político al proceso en ciertos períodos,
la crisis subsiguiente al autogolpe de Fujimori, o,
la más reciente crisis diplomática entre
Colombia y Venezuela, han puesto de manifiesto a lo
largo de los años cómo los problemas políticos
internos de sus países miembros han significado
obstáculos continuos a la consolidación
del proceso de integración. A estos efectos,
no podemos dejar de mencionar la crisis actual que atraviesa
Ecuador con la salida obligada de la presidencia de
Lucio Gutiérrez. Otra barrera importante al pleno
desarrollo de la integración andina es el hecho
de que varios de sus Países Miembros forman parte
de otros esquemas de integración, como el Tratado
de Cooperación Amazónica, el Mercado Común
Centroamericano, el CARICOM o el Grupo de los Tres.
Ello podemos interpretarlo como un signo de apertura
pero también como una causa de falta de cohesión
interna, tanto desde el punto de vista político
como desde el punto de vista técnico. Así,
la existencia simultánea de concesiones y compromisos
con terceros, por ejemplo en cuanto a preferencias arancelarias,
ha dificultado la adopción uniforme de los instrumentos
de la Unión Aduanera andina. De otro lado, en
los últimos tiempos, entre los socios andinos
se ha hecho patente un notable descontento hacia una
estructura institucional que consideran anquilosada
en el tiempo, pesada y poco eficiente, crisis de la
que se ha intentado salir a través de la reforma
institucional operada con el Protocolo de Trujillo de
1996.
En resumen, en cuanto a los factores y causas de la
crisis podemos hablar de la incidencia de los avatares
políticos internos en el proceso de integración,
la duplicidad de compromisos arancelarios, la distribución
desigual de los beneficios o la incompatibilidad de
las políticas económicas, entre otros.
Así, podemos afirmar que dicha crisis no viene
sino a confirmar algo que ha caracterizado a la integración
andina desde su creación: “la distancia
entre la retórica integracionista, la extensa
institucionalidad y la amplitud de los objetivos, por
un lado, y los resultados concretos, por otro”.
2.2. EL MERCOSUR.
2.2.1. Origen y evolución.
Según el profesor Díez de Velasco, una
vez más no podemos entender un proceso de integración
subregional en América Latina sin el esfuerzo
llevado a cabo por sus antecesores, la ALALC y la ALADI.
Los antecedentes inmediatos del Mercosur debemos buscarlos
en los diversos proyectos y compromisos de cooperación
e integración económica asumidos por Argentina
y Brasil a partir de 1985, de un lado, y en las estrechas
relaciones de cada uno de estos países con Paraguay
y Uruguay, afirmadas en varios acuerdos de cooperación,
de otro.
El “Acta de Iguazú”, firmada en
1985, fue la primera iniciativa argentino-brasileña
para potenciar las relaciones comerciales, la complementación
industrial y la cooperación tecnológica,
creándose una Comisión Mixta de Alto Nivel
para la Cooperación e Integración Económica
Bilateral y abriéndose la posibilidad de asociación
a Uruguay. En junio de 1986 comenzó a funcionar
un Programa de Integración y Cooperación
Económica (PICE) para promover la integración,
el comercio y el desarrollo argentino-brasileño
a través de protocolos sectoriales referidos
a temas diversos. Este acuerdo inicial se producía,
según Roberto Lavagna, en un contexto muy específico:
se trataba de dos democracias emergentes frágiles
y en plena crisis de la deuda.
Durante los años siguientes, se produjeron ampliaciones
sucesivas de este programa mediante nuevos protocolos
de complementación productiva con plazos y metas
en diversos temas, y se incorporó bajo un sistema
ad hoc a Uruguay en 1987. Con el objetivo de establecer
un marco permanente para el proyecto integracionista,
Argentina y Brasil firmaron en 1988 un Tratado de Integración,
Cooperación y Desarrollo que entró en
vigor al año siguiente y preveía la creación
de un espacio económico común y la eliminación
de todos los obstáculos arancelarios al comercio
de bienes y servicios entre ambos países en un
plazo máximo de diez años. El proceso
de integración bilateral fue reafirmado dos años
más tarde por el Acta de Buenos Aires de 1990,
que lanzaba la iniciativa de crear un Mercado Común
entre los dos países a partir del 31 de diciembre
de 1994 y encomendaba la elaboración y propuesta
de las medidas necesarias para ello a un grupo de trabajo
binacional, llamado “Grupo Mercado Común”.
Ello fue acompañado de la firma de un Acuerdo
de Complementación Económica en el ámbito
de la ALADI ( ACE nº 14).
La asociación definitiva de Paraguay y Uruguay,
notablemente interesados en el proyecto por su dependencia
económica respecto a Brasil y Argentina, se produjo
a través de su incorporación a las reuniones
de dicho Grupo. Finalmente, el 26 de marzo de 1991 se
firmó el Tratado para la Constitución
de un Mercado Común entre los Gobiernos de Argentina,
Brasil, Paraguay y Uruguay, más conocido como
“Tratado de Asunción”, que entró
en vigor el 2 de diciembre de 1991.
El Tratado de Asunción disponía la creación
de un Mercado Común que debería quedar
constituido el 31 de diciembre de 1994 para Argentina
y Brasil, y un año más tarde para los
otros dos socios, Paraguay y Uruguay. De acuerdo con
la letra del Tratado, el Mercado Común del Sur
implicaría cuatro puntos esenciales. En primer
lugar, la libre circulación de bienes, servicios
y factores productivos a través de la eliminación
de los derechos aduaneros y restricciones no arancelarias
a la circulación de mercancías y de cualquier
otra medida de efecto equivalente. En segundo lugar,
el establecimiento de un arancel externo común
y la adopción de una política comercial
común. En tercer lugar, la coordinación
de políticas macroeconómicas y sectoriales.
Y finalmente, la armonización de las legislaciones
de los Estados miembros.
En cuanto a la evolución del MERCOSUR desde
su creación, Gayo Lafée distingue dos
grandes etapas que tienen como punto de inflexión
el Protocolo de Ouro Preto de diciembre de 1994. Dicho
protocolo supone el reconocimiento del fin del denominado
“período de transición” del
MERCOSUR (1991-1994) y el inicio de una nueva etapa
(a partir de enero de 1995) con la reforma y complementación
de su estructura institucional original y con la creación
de una Unión Aduanera imperfecta.
El artículo 3 del Tratado de Asunción
define que el “período de transición”
del MERCOSUR abarcará desde su entrada en vigor
hasta el 31 de diciembre de 1994, fecha en la que, según
su artículo 1, debería estar conformado
el Mercado Común. Para lograr dicho objetivo,
en su artículo 5 se enuncian los principales
instrumentos a emplear: un programa de liberación
comercial, el establecimiento de un arancel externo
común, la coordinación de las políticas
macroeconómicas de los socios y, finalmente,
la adopción de acuerdos sectoriales.
En cumplimiento del programa de liberación comercial,
a 31 de diciembre de 1994 se habían eliminado
la mayor parte de los aranceles y demás restricciones
aplicadas en el comercio recíproco de los países
miembros. Sin embargo, como ya señalamos, el
Tratado recogía toda una lista de excepciones
con una reducción arancelaria más lenta
que concedían a Paraguay y Uruguay un año
más de tiempo. Para estos productos se aprobó
posteriormente, a raíz de los Acuerdos de Ouro
Preto, un Régimen de Adecuación Final
a la Unión Aduanera que les otorgaba un plazo
final de desgravación de cuatro años desde
el 1 de enero de 1995 y de cinco años en el caso
de Paraguay y Uruguay.
El arancel externo común (AEC) se negoció
durante 1994 y fue aprobado a finales de ese mismo año
para el 85% de las partidas arancelarias. El 15% del
universo arancelario excluido englobaba a tres grupos
de productos: los bienes de capital, los productos informáticos,
y el sector de las telecomunicaciones. Para los bienes
de capital la convergencia quedó prevista para
el año 2001, mientras que para los otros dos
grupos se postergaba hasta el año 2006. Adicionalmente,
los Acuerdos de Ouro Preto establecieron una lista de
excepciones al AEC. Según Bizzozero y Vera, la
aprobación de este arancel externo común
dentro del estadio de desarrollo del proceso de integración
en aquel entonces, “no hay que analizarla como
el resultado de una política de desarrollo común
en el MERCOSUR tal y como lo establece la teoría
de las uniones aduaneras, sino como fruto de la necesidad
de establecer la convergencia de las distintas estrategias
nacionales hacia las estrategias comunes de una futura
y deseable complementación productiva dentro
de la región”.
Con respecto a la coordinación de las políticas
macroeconómicas, si bien en 1991 las asimetrías
eran profundas, durante los dos años siguientes
las existentes entre la economía argentina y
la brasileña se fueron disminuyendo progresivamente.
No obstante, todavía persistían importantes
asimetrías macroeconómicas en la región,
especialmente agudas en el ámbito de la inflación.
Finalmente, en cuanto a la adopción de acuerdos
sectoriales, podemos afirmar que los cuatro gobiernos
no utilizaron este tipo de instrumento de integración
económica a un nivel deseable, dadas sus enormes
potencialidades.
Como resultado de todo ello, a partir del 1 de enero
de 1995 el Mercosur pasó a ser una Unión
Aduanera imperfecta no sólo como consecuencia
de que tres sectores productivos y las listas anteriormente
mencionadas quedaron excluidos del AEC, sino también
por la existencia de un régimen de adecuación
final a la Unión Aduanera respecto del comercio
intra-Mercosur.
En cuanto a la estructura orgánica, durante
el período de transición estuvo constituida
por el Consejo del Mercado Común (encargado de
la dirección política y la toma de decisiones)
y por el Grupo Mercado Común (como órgano
ejecutivo). Funcionaron también dos órganos
de apoyo a los mismos: una Secretaría Administrativa
del Mercosur y una Comisión Parlamentaria del
Mercosur. El Protocolo de Ouro Preto, por su parte,
estableció una nueva estructura institucional
con la creación de la Comisión de Comercio
del Mercosur, la Comisión Parlamentaria Conjunta
y el Foro Consultivo Económico y Social. Uno
de los aspectos más importantes que se derivan
de este protocolo es que las decisiones del Consejo
del Mercado Común, las resoluciones del Grupo
Mercado Común y las directivas de la Comisión
de Comercio del Mercosur, a diferencia de lo establecido
en el Tratado para la estructura orgánica con
vigencia durante el período de transición,
pasan a ser obligatorias para los estados miembros,
quienes deberán adoptar las medidas necesarias
para cumplirlas.
Podemos afirmar que en el período que acabamos
de analizar y hasta 1998 se dieron los avances más
significativos del proceso de integración: incremento
sustancial del comercio intrarregional, atracción
de fuertes inversiones extranjeras, aumento de la visibilidad
y presencia de la región en la arena política
internacional, etc. Sin embargo, tal y como señalan
Chudnovsky y Fanelli, desde 1998 el período de
auge se diluye por la crecientemente enrarecida atmósfera
financiera que la crisis asiática primero, y
la moratoria rusa, después, contribuyeron a crear
en los mercados emergentes. Los dos socios mayores del
Mercosur experimentaron dificultades macroeconómicas
y financieras que se reflejaron tanto en el nivel de
actividad interno como en los flujos de comercio intrarregional.
Asimismo, impulsados por la dinámica de la crisis,
los países tomaron decisiones unilaterales que
muchas veces resultaron perjudiciales para los socios.
Durante los dos años previos a la devaluación
del real en 1999, Brasil había impuesto restricciones
a las importaciones sin exceptuar a los socios del Mercosur.
La devaluación del real brasileño llevó
también a Argentina a plantearse la suspensión
de las reducciones arancelarias, debido a la pérdida
de competitividad que afrontaba su producción.
Según Lavagna, “cuando la crisis de 1999
llegó no hubo instrumentos de política
económica para enfrentarla. El mono-instrumento
arancelario, en ausencia de otros mecanismos específicos
y/o de políticas macroeconómicas coordinadas,
mostró toda su incapacidad para llevar adelante
el proceso”.
Para intentar salir de este impass, en el año
2000, los Estados Partes del Mercosur decidieron encarar
una nueva etapa en el proceso de integración
regional, a la que denominaron “Relanzamiento
del Mercosur”, con el objetivo fundamental de
reforzar la Unión Aduanera tanto a nivel intracomunitario
como en las relaciones externas. En este marco, los
Gobiernos de los Estados Partes del Mercosur reconocieron
el rol central que tienen la convergencia y la coordinación
macroeconómica para avanzar en el proceso de
integración, buscando para ello la adopción
de políticas fiscales que aseguren la solvencia
fiscal y de políticas monetarias que garanticen
la estabilidad de precios. Asimismo, decidieron priorizar
el tratamiento de las siguientes temáticas, con
el objetivo final de profundizar en el camino hacia
la conformación del Mercado Común del
Sur:
Acceso al mercado
Agilización de los trámites en frontera
(plena vigencia del Programa de Asunción)
Incentivos a las inversiones, a la producción,
a la exportación, incluyendo las Zonas Francas,
admisión temporaria y otros regímenes
especiales
Arancel Externo Común
Defensa Comercial y de la Competencia
Solución de controversias
Incorporación de la normativa Mercosur
Fortalecimiento institucional del Mercosur
Relaciones externas
Pero la crisis que eclosionó en Argentina a
finales de 2001 supuso un nuevo duro golpe para el proceso
integrador. Sin embargo, la voluntad política
permitió salvar in extremis el Mercosur y el
fin de la convertibilidad argentina dio una solución,
bien es cierto que dramática, al problema de
la incompatibilidad de los regímenes cambiarios
en la región. Las nuevas administraciones de
Luis Ignacio “Lula” da Silva en Brasil y
Néstor Kirchner en Argentina se han mostrado
desde su llegada al poder profundamente comprometidas
con el proyecto integrador, lanzando el denominado “Diálogo
de Buenos Aires”, con el objetivo de dar un nuevo
impulso al proceso. Asimismo, con la subida al poder
en Uruguay de Tabaré Vázquez en marzo
de 2004 la política exterior uruguaya respecto
al bloque sudamericano dio un giro trascendental desde
el momento en que la integración regional pasó
a formar parte de las principales proyecciones internacionales
del gobierno.
2.2.2. El Mercosur en la actualidad.
El MERCOSUR está conformado en la actualidad
por sus cuatro miembros originarios, aquéllos
que suscribieron el Tratado de Asunción en 1991.
Cuenta además con un estatuto especial de miembro
asociado del que disfrutan Chile y Bolivia (desde 1996),
Perú (desde 2003) y, más recientemente,
Colombia, Ecuador y Venezuela (desde diciembre de 2004).
En su conjunto, el MERCOSUR engloba a una población
de 225 millones de habitantes, distribuidos sobre un
territorio de 11,869 millones de kilómetros cuadrados.
El Producto Interior Bruto agregado de sus Países
Miembros es de 643 mil millones de dólares americanos.
Su estructura institucional está conformada por
los siguientes órganos:
ÓRGANOS DECISORIOS
Consejo del Mercado Común
Grupo del Mercado Común
Comisión de Comercio del MERCOSUR
ÓRGANOS DE REPRESENTACIÓN PARLAMENTARIA
Comisión Parlamentaria Conjunta
ÓRGANOS CONSULTIVOS
Foro Consultivo Económico-Social
ÓRGANOS DE APOYO
Secretaría del MERCOSUR
Desde el punto de vista institucional, se han realizado
avances recientes como son la iniciativa de creación
de un Tribunal Permanente de Revisión, que sustituiría
el mecanismo de los Tribunales de Arbitraje ad hoc estableciendo
un sistema de solución de controversias permanente,
y de un Parlamento del Mercosur elegido por sufragio
directo, siguiendo el modelo de la Unión Europea.
En este sentido, en la XVII Reunión del Consejo
del Mercado Común, celebrada en Ouro Preto (Brasil)
el 17 de diciembre de 2004, se decidió que la
Comisión Parlamentaria Conjunta se convirtiese
en comisión preparatoria para realizar todas
las acciones que sean necesarias para la instalación
del Parlamento del Mercosur, prevista como fecha máxima
para el 31 de diciembre de 2006.
Desde el punto de vista comercial, el Mercosur se constituyó
el 1 de enero de 1995, como hemos visto, como una Unión
Aduanera con la aprobación de un Arancel Externo
Común (AEC). Sin embargo, se trata todavía
de una unión aduanera imperfecta ya que perviven
aún restricciones comerciales internas y distorsiones
en la aplicación del AEC, entre otros obstáculos.
Así pues, a pesar de su denominación,
el Mercosur no ha alcanzado todavía el estadio
de Mercado Común, aunque éste continúa
siendo su objetivo final. Con ese horizonte, el Consejo
del Mercado Común aprobó en 2003 el denominado
“Programa de Trabajo 2004-2006” que definió
plazos para la implementación de toda una serie
de iniciativas relacionadas con el fortalecimiento de
las dimensiones política, económica, comercial,
social y de integración física del Mercosur.
No obstante, ante el incumplimiento de los mismos, en
la XVII Reunión del Consejo de diciembre de 2004
se aprobó una nueva decisión por la que
se prorrogaban los plazos fijados en distintas materias
como política de competencia, normas anti-dumping,
armonización de índices macroeconómicos,
promoción de los derechos de los trabajadores,
e identificación de sectores prioritarios para
el establecimiento de regímenes especiales comunes
de importación, entre otras.
Desde el punto de vista político, el Mercosur
es concebido por sus socios como un elemento de estabilidad
en la región, bajo el convencimiento de que los
avances en la construcción del mercado común
implican necesariamente la conformación de un
“espacio político común” en
el que en forma implícita rige una “política
MERCOSUR”. En este contexto, los cuatro Estados
Parte del Mercosur, junto a Bolivia y Chile, han constituido
un “Mecanismo de Consulta y Concertación
Política” en el que se consensúan
posiciones comunes en materia de alcance regional que
superan lo estrictamente económico y comercial.
Así, con ocasión de la X Reunión
del Consejo del Mercado Común, celebrada el 25
de junio de 1996, se suscribió la “Declaración
Presidencial sobre Compromiso Democrático en
el Mercosur”, así como el Protocolo de
Adhesión de Bolivia y Chile a dicha Declaración.
Posteriormente, en la Reunión del Consejo del
Mercado Común de julio de 1998, los presidentes
de los Estados Partes y de Bolivia y Chile suscribieron
el “Protocolo de Ushuaia sobre Compromiso Democrático”,
por medio del cual los seis países reconocen
que la vigencia de las instituciones democráticas
es condición indispensable para la existencia
y el desarrollo de los procesos de integración
y que toda alteración del orden democrático
constituye un obstáculo inaceptable para la continuidad
del proceso de integración regional. Se introdujo
así una “cláusula democrática”
que obliga a todos los Estados Miembros a mantener unas
instituciones democráticas reales y que fue la
base que legitimó los esfuerzos conjuntos de
los miembros del Mercosur para preservar el régimen
democrático de Paraguay durante la crisis de
1996 y 1999. En dicha ocasión, se suscribió
también la “Declaración Política
del Mercosur, Bolivia y Chile como Zona de Paz”,
a través de la cual los seis países manifiestan
que la paz constituye un elemento esencial para la continuidad
y el desarrollo del proceso de integración regional.
En este sentido, los seis gobiernos acordaron, entre
otros puntos, fortalecer los mecanismos de consulta
y cooperación sobre temas de seguridad y defensa
existentes entre sus países y promover su progresiva
articulación y realizar esfuerzos conjuntos en
los foros pertinentes para avanzar en la consolidación
de acuerdos internacionales orientados a lograr el objetivo
del desarme nuclear y la no proliferación en
todos sus aspectos.
En resumen, los Estados Parte del Mercosur han acordado
y aprobado toda una serie de declaraciones políticas
referentes a su compromiso con la democracia, la paz
y la estabilidad en la región, y la necesidad
de una concertación entre los mismos a nivel
político. Sin embargo, no podemos hablar todavía
de una política exterior común formulada
como tal sino simplemente de una “política
implícita”, tal y como la definen sus propios
miembros. En este sentido es de destacar el reciente
compromiso entre Brasil y Argentina de adoptar una política
común frente a los organismos financieros internacionales,
como el Banco Mundial y el Fondo Monetario Internacional.
2.2.3. Balance.
A lo largo de su corta historia, el Mercosur ha conseguido
logros apreciables, sin embargo son también muchos
los obstáculos y carencias a los que se enfrenta
para alcanzar su objetivo final de avanzar hacia la
constitución de un mercado común. Los
agentes políticos y económicos internacionales
han reconocido la presencia de un mercado de gran tamaño,
con capacidad de compra, con abundancia en recursos
naturales y buena calificación de recursos humanos.
Desde un punto de vista político, hay muchos
ejemplos de la influencia del bloque, como el apoyo
a la estabilización de la situación política
en Paraguay, y el liderazgo ofrecido a la solución
y reducción de los conflictos fronterizos en
la región, entre otros. De acuerdo con Chudnovsky
y Fanelli, a la altura de 2001 el balance de la integración
era positivo: incremento sustancial del comercio intrarregional,
atracción de fuertes inversiones extranjeras,
incremento de la visibilidad y presencia de la región
en la arena política internacional, etc.
Sin embargo, ya desde 1998 el Mercosur entra en una
crisis que se origina en una serie de shocks locales
y externos: la crisis financiera internacional, la crisis
brasileña en 1999 y la argentina a finales de
2001, que se extendió enseguida a las economías
paraguaya y uruguaya, han significado, como hemos visto,
duros golpes para el avance en el proceso de integración.
No obstante, también es fuerte la voluntad política
en los últimos años para sacarlo a flote.
A nivel estructural, los autores especialistas en el
tema han advertido la existencia de toda una serie de
problemas inherentes al planteamiento del proceso integrador
que deberían ser corregidos para lograr un avance
en el mismo. Así, la superación del actual
estadio de Unión Aduanera imperfecta requiere
de avances importantes en el plano institucional. Existe
consenso entre la mayor parte de los autores respecto
de que las actuales estructuras y prácticas institucionales
son deficientes y obstaculizan la gobernabilidad y la
gestión del proceso de integración. Según
Chudnovsky y Fanelli, mejores instituciones y ámbitos
para la negociación favorecerían la percepción
de los activos de la región como un todo por
parte del resto del mundo y su capacidad de negociación
con otros bloques, así como la percepción
de los inversores extranjeros como un área económica
común que goza de seguridad jurídica.
Sin infraestructura adecuada es difícil integrar
los mercados de capital y financieros y coordinar la
macroeconomía se hace más difícil.
Consideran que el problema es que el modelo institucional
está basado en órganos intergubernamentales
y no existen mecanismos efectivos para la resolución
de controversias.
Bouzas y Soltz, por su parte, proponen avanzar hacia
un marco institucional más sólido y creíble
de forma gradual. Lo que se requiere no son órganos
supranacionales sino mejorar la calidad y el apoyo técnico
de los órganos existentes de toma de decisiones.
Entre otras reformas, sugerían la creación
de un tribunal permanente o el establecimiento de un
órgano de apelación de carácter
estable que sirva como instancia final en los dictámenes
de los tribunales ad hoc. De la misma opinión
era Gayo Lafée, al señalar que “sin
una institución supranacional e independiente
que permita y asegure las políticas económicas
de integración y que garantice la interpretación
y aplicación uniforme del desarrollo comunitario,
difícilmente se podrá avanzar en la creación
del “Mercado Común del Sur””.
En este camino parece haberse avanzado en los últimos
meses como hemos señalado en el apartado anterior.
En segundo lugar, varios autores afirman también
que uno de los fallos del Mercosur ha sido dejar de
lado las dimensiones sectoriales de la competitividad,
al no plantearse políticas específicas,
y que el Mercosur debería implementar políticas
comunes de competitividad. Otro problema, siguiendo
a Lavagna, sería la falta de instrumentos económico-comerciales
comunes. Para él, con motivo de la crisis de
1999 quedó claro que se había confundido
una condición necesaria –en el plano arancelario-
con las condiciones suficientes requeridas por un proyecto
estratégico de integración: “no
se construye un mercado común con sólo
un instrumento (el arancelario) y sin proyecto”.
Finalmente, Gayo Lafée hace referencia a la rigidez
en el proceso de toma de decisiones como consecuencia
de la utilización de la regla de la unanimidad.
Considera que existe el riesgo de que el criterio de
la unanimidad dificulte o, incluso llegue a paralizar
el avance de la integración regional. Para que
esto no suceda, es preciso que el proceso de aprobación
de normas varíe en función del tema en
cuestión. Así, será necesario distinguir
los temas concretos que necesariamente tendrán
que ser regulados con normas aprobadas unánimemente
por los Estados Miembros de aquellos otros temas en
donde bastará con una mayoría simple.
Más allá del ámbito institucional,
podemos referirnos también como elemento bloqueador
a las discrepancias entre los dos grandes socios del
MERCOSUR, Argentina y Brasil, sobre el proyecto del
ALCA desde su lanzamiento, tras la Iniciativa de las
Américas, en 1994. Argentina mostró entonces
gran interés en el proyecto, mientras que Brasil
apostó por la alternativa de establecer una “Alianza
de Libre Comercio Sudamericana” en un horizonte
de diez años. En este contexto parecen enmarcarse
los acuerdos de libre comercio con Chile y Bolivia de
1996, y las negociaciones posteriores con la Comunidad
Andina junto con la admisión de sus socios como
Estados asociados al Mercosur. Dichas negociaciones
llevarían, como veremos, al proyecto de la Comunidad
Sudamericana de Naciones, cuya idea original partió
precisamente del Presidente brasileño Fernando
Henrique Cardoso.
Para finalizar este breve balance sobre el Mercosur,
y como apuesta de futuro, podemos señalar, siguiendo
a Chudnovsky y Fanelli, que el éxito de este
bloque regional estará íntimamente relacionado
con la capacidad del Mercosur para cumplir dos objetivos
estratégicos: en primer lugar, potenciar la competitividad
en el mundo globalizado; y, en segundo lugar, acelerar
el crecimiento de cada uno de los países que
lo componen, para lo que será necesario lograr
un incremento sostenible de la productividad. Por último,
será necesario también asociar y condicionar
la creación del mercado común al incremento
y mejora del bienestar de sus habitantes al aceptar
que es un objetivo implícito e imprescindible
de todo proceso de integración regional.
3. HACIA EL MERCADO REGIONAL SUDAMERICANO: LAS NEGOCIACIONES
ENTRE LA COMUNIDAD ANDINA Y EL MERCOSUR Y LA COMUNIDAD
SUDAMERICANA DE NACIONES.
Tanto la Comunidad Andina como el Mercosur fueron planteados
desde su creación como procesos de integración
abiertos y con una proyección hacia el exterior,
sobre todo al resto de América Latina. Ejemplo
de ello ha sido la ampliación del estatus de
país asociado al Mercosur a casi todos los países
de la subregión. Con respecto a la Comunidad
Andina, por su parte, el Protocolo de Sucre de 1997
introdujo un nuevo mecanismo de integración:
“la profundización de la integración
con los demás bloques económicos regionales
y la relación con esquemas extrarregionales en
los ámbitos político, social y económico-comercial”.
Esta vocación aperturista de ambos bloques tuvo
su plasmación a partir de 1995 con el comienzo
de negociaciones cuyo objetivo último se fijaba
en la conformación de un área de libre
comercio en América del Sur.
Como muestra de la potencialidad de este proyecto,
cabe señalar que entre 1994 y 2003 el intercambio
comercial entre ambos bloques creció a una tasa
acumulada de promedio anual del 4,5 por ciento. Sin
embargo, en estos diez años podemos advertir
cuatro fases diferenciadas en el comportamiento del
intercambio comercial entre la Comunidad Andina y el
Mercosur. La primera fase abarca el período 1994-1997,
en que el intercambio comercial presenta una tendencia
creciente, con excepción del año 1996.
La segunda fase, que presenta una tendencia decreciente,
comienza en el año 1998 y finaliza en el año
1999. Los años 2000 y 2001 comprenden la tercera
fase donde se presenta una tendencia creciente. Finalmente,
en la cuarta fase, que abarca los dos siguientes años
–2002 y 2003-, el intercambio comercial presenta
disminuciones de 1,4 y 6,4 por ciento respecto al año
anterior, respectivamente. Resulta significativo que
a lo largo de todo el período la balanza comercial
de la CAN con el Mercosur ha sido deficitaria, siendo
los años 2002 y 2003 aquéllos en los que
se registraron los mayores déficits de todo el
período.
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