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LOS GRANDES RETOS DE LA UNIÓN EUROPEA: AMPLIACIÓN Y CONVENCIÓN EUROPEA


Daniel del Valle-Inclán Rodríguez-Miñón
Asistente dse investigación del INCIPE

Bronislaw Geremek (Ministro de Exteriores de Polonia entre 1996 y 2000) dijo que "la ampliación de la Unión Europea reconciliaría la historia con la geografía". La ampliación es moralmente deseable, estratégicamente necesaria y políticamente realizable. Supone quitarse la última carga que se arrastraba desde Yalta y afrontar el reto de superar una división histórica. La quinta ampliación es también la de mayor envergadura en toda la historia de la Unión y estará regida por el lema "aunar esfuerzos para conseguir mayores resultados".

Cincuenta años después de su nacimiento, la UE se encuentra en una encrucijada, en un punto de inflexión de su existencia. Es inminente la unificación de Europa. La Unión está a punto de ampliarse con más de diez nuevos Estados miembros, principalmente de Europa Central y Oriental. Por fin, Europa está en camino de convertirse de forma pacífica en un todo coherente, cuyos miembros comparten valores, ambiciones, proyectos, normas e instituciones. Huelga decir, sin embargo, que esta evolución hacia una Europa con más de treinta miembros exige un planteamiento diferente del seguido hace cincuenta años, cuando seis países iniciaron el proceso construcción europea.

La gran ausente de esta quinta ampliación ha sido Turquía, quién aceptó, aunque con reparos, la fórmula que prevé la apertura de negociaciones "cuanto antes" a partir de diciembre de 2004, siempre que para esa fecha los veinticinco consideren que el gobierno de Ankara cumple con los criterios de democratización que se exige a todo Estado que desee adherirse a la Unión. Existen, además, otros dos países candidatos, Bulgaria y Rumania, que aspiran a unirse al proyecto de creación de la "gran Europa" en el año 2007.

A nivel institucional, las adaptaciones derivadas de la ampliación serán claramente visibles. El Consejo de la Unión pasará de los 19 miembros de 1975 y los 32 actuales, a los 52 tras la ampliación en curso. El Parlamento Europeo, elegido por sufragio universal directo, superará el tope antaño fijado de los 700 diputados. La Comisión llegará a tener 25 comisarios, 6 designados por los países más poblados y 19 por los menos poblados. El paso a 25 se deberá a la designación por parte de los nuevos Estados miembros de 10 comisarios adicionales que será parcialmente compensado con la supresión del segundo comisario designado por los países de mayor población. Por vez primera, el número de comisarios designados por los países más poblados de la Unión, que representan a su vez el 78 por ciento de la población total tan sólo supondrá un 24 por ciento. Además, en una Unión compuesta por 25 Estados de mantenerse la rotación semestral en la Presidencia del Consejo, un Estado sólo disfrutará de dicho privilegio cada doce años y medio.

La UE persigue, con esta nueva ampliación dos objetivos. De una parte, el objetivo político: crear un espacio europeo de libertad y paz, unir, reconciliar y dar estabilidad a una Europa dividida durante mucho tiempo por el Telón de Acero, y consolidar la presencia y la voz de Europa en el mundo. Habría que evitar que la ampliación implicase un aumento exagerado del número total de diputados, al mismo tiempo, se debería tener en cuenta la relación entre el número de escaños por Estado y el número de habitantes, pero garantizando que los Estados de menor población contasen con una representación política suficiente. Por otra parte, en los aspectos políticos, hay que tener en cuenta que la introducción de prioridades semestrales debilitaría el funcionamiento de las instituciones e impediría la continuidad y el seguimiento de las decisiones.

Como segundo objetivo, se pretende crear un mercado de 500 millones de consumidores, respaldado por una UEM y un mayor peso en los mercados mundiales y en la organización de la economía mundial. El Consejo Europeo de Berlín de 1999 alcanzó un acuerdo político sobre la financiación de la ampliación, fijando la dotación presupuestaría global para los presupuestos comprendidos entre 2000 y 2006 en un límite máximo del 1,27 por ciento del PIB de la UE. Este "techo presupuestario" deberá ser tenido en cuenta a la hora de abordar la revisión de los criterios de atribución y así evitar que las regiones que hoy reciben ayudas en el marco de la política regional de la Unión corran el riesgo de dejar de ser consideradas desfavorecidas en una Unión ampliada. Sería falso medir el coste de la ampliación únicamente en términos presupuestarios ya que no se pueden obviar el conjunto de los parámetros y los flujos financieros. Un 2,7 por ciento de los gastos del presupuesto se destinó durante el año 2002 a la preparación del ingreso de los nuevos Estados miembros.

Pero también hay considerar las cuestiones sociales. Existe una opinión favorable de los Quince a la hora de mantener las actuales restricciones nacionales de acceso al mercado laboral para los trabajadores de un nuevo Estado miembro durante un plazo comprendido entre dos y cinco años a partir de la fecha de la adhesión del Estado que se trate. El propósito de este plazo es evitar un posible dumping social.

Europa, en busca de su identidad

Europa cambia y, por consiguiente, el funcionamiento, las normas y el propio papel de la Unión Europea han de evolucionar. En esta capacidad de cambio viene basándose la construcción europea desde hace más de cincuenta años y, en la actualidad recae en la Convención Europea la labor de proponer una adaptación y una renovación del marco institucional y político europeo.

El primer gran reto de la Convención consiste en la simplificación de los tratados constitutivos de las Comunidades Europeas que pasarían de tener, en lugar de cuatro tratados con numerosos protocolos, un único tratado constitucional: la Constitución Europea con pocos protocolos adjuntos. Los tratados no son una Constitución. Falta la claridad de una norma básica comprensible para los ciudadanos, pero, sobre todo, un sentido constitucional: que los individuos perciban esa norma básica como tal Constitución, y se identifiquen con los principios y los valores básicos que en ella se recogen. Necesitamos una Constitución o como lo denomina el antiguo presidente francés, Giscard d´Estaing, un Tratado Constitucional.

El Parlamento Europeo ya había tratado de avanzar en el pasado hacia una Constitución Europea, entre otros, a través de los proyectos Spinelli (1984) y Herman (1994). Sin embargo, la Convención constituye la primera ocasión, desde la Conferencia de Messina de 1955, en la que los responsables europeos se dotan de medios y de plazos para llevar a cabo una reflexión profunda sobre el futuro de la Unión. Numerosos aspectos impiden una equiparación material entre Constitución y tratados, como por ejemplo, la ausencia de un catálogo de derechos fundamentales en los tratados comunitarios. La Convención propondrá la inclusión en la Constitución de una definición de los delitos graves y transfronterizos y dar más fuerza constitucional a la Carta de Derechos Fundamentales.

Por consiguiente, de los trabajos de la Convención debe derivarse un Tratado Constitucional, o si se prefiere, "un híbrido" de Tratado internacional y de Constitución de una entidad política que responderá al modelo de integración europea. El método de "Monnet" renunciaba a lograr de un salto la soñada Europa federal, toda vez que confiaba en las virtudes de la "progresividad" y en el poder integrador de la economía.

El método funcional fue un hallazgo incuestionable, una muestra extraordinaría de pragmatismo y de talento político, pero su potencialidad se ha agotado ya que una Europa federal se basa en instituciones fuertes y supranacionales. La UE se ha construido a través de la integración económica, evitando siempre un debate abierto sobre los valores, las finalidades y el añadir la complejidad de las normas comunitarias y la "euro-jerga".

Con vistas a superar dichas limitaciones dos modelos diferentes han sido puestos sobre la mesa, si bien, finalmente se ha propuesto un acuerdo conjunto sobre el futuro de Europa. De una parte, el modelo alemán, propuesto por el Canciller Schröder y basado en una Europa federal, a imagen de Alemania, con un sistema institucional integrado. De otra, el modelo francés o "Jospin", que aboga por una Federación de Estados-Nación que conjugue el ideal federativo con la realidad de los Estados-Nación. En definitiva, la Unión evoluciona hacia una fórmula consensuada de que podríamos definir como "federalismo intergubernamental", sistema inspirador del esqueleto del Tratado y punto de encuentro entre el federalismo y el "intergubernamentalismo". Dicho esqueleto regula un federalismo asimétrico porque unos Estados tienen naturaleza política unitaría y otros compuesta, y porque no todos van a participar en las mismas políticas. La reflexión sobre la estructura institucional de la UE tiene mucho que ganar si se concentra en la naturaleza y los objetivos políticos de la Unión. Se apunta, como evolución posible, hacia el surgimiento de funciones federales en las dos instituciones con vocación ejecutiva que un día acabarán por fusionarse para dar así origen al verdadero gobierno de la Europa Unida.

No obstante, hay que ser conscientes de que, cualquiera de los dos modelos anteriores, bien en su consideración por separado, bien de forma conjunta, implica una readaptación de la estructura y funcionamiento mediante la introducción de una serie de modificaciones. En primer lugar, la simplificación de los tratados constitutivos afectará a la forma de adopción y aplicación las decisiones por parte de las instituciones comunitarias. Actualmente existen diez categorías de instrumentos de gobierno diferentes, que se verán reducidas a las cinco siguientes: las leyes europeas, aplicables en toda la Unión; las leyes-marco europeas, que han de ser transcritas en las legislaciones nacionales; los textos de aplicación ; simples opiniones y, por último, las decisiones individuales, ya que la Unión es responsable de aplicar directamente sus poderes.

En segundo lugar, otro de los objetivos pasa porque exista un control político de la subsidiariedad, garantizando que la UE no intervendrá, excepto en lo estrictamente necesario para ejercer sus competencias, en sustitución de los Estados miembros y sus colectivos locales, que sí estarán cualificados para llevar a cabo esas acciones. Existe, por ejemplo, unanimidad acerca de la competencia en materia monetaria de la Unión y sobre la exclusividad nacional de las competencias económicas a los Estados, pero aun queda por determinar los mecanismos de coordinación y vigilancía sobre dichas políticas, y temas en los que avanzar, como el gobierno económico y social de Europa.

En tercer lugar, no existe aún una Política Exterior y de Seguridad Común (PESC), más allá de las acciones comunes de política exterior que, con frecuencia, tienen éxito. Esta carencia se explica por la ausencia de determinación política de querer hacer entrar progresivamente la competencia diplomática de los Estados en el campo de su acción común y de reducir la parte de las iniciativas nacionales, que hoy sigue siendo preponderante. No obstante, se el hecho constituye otro de los grandes retos, si no el más importante, a afrontar en una Europa ampliada. Sin embargo, en este contexto es necesario hacer una serie de consideraciones.

Europa será gobernada por una "troika", integrada por dos presidentes y un "poderoso" ministro de Asuntos Exteriores. El primero será el presidente de Europa, designado por los Jefes de Estado y de Gobierno de los países miembros, con un mandato máximo de cinco años; el segundo, como presidente de la Comisión, necesitará el voto del Parlamento Europeo. La tercera pieza es el ministro de Exteriores, que estará vinculado tanto al Consejo como a la Comisión. Existe una propuesta franco-alemana que propugna la creación de una serie de instituciones comunes, a saber:

  • Presidente de la UE: designado por dos años y medio, con mandato renovable una sola vez por igual tiempo, quién presidiría el Consejo Europeo. Elegido por mayoría cualificada por los Jefes de Estado y/o de Gobierno de los Estados miembros de la Unión, a quiénes representará en las reuniones con otros Jefes de Estado y de Gobierno
  • Presidente de la Comisión: encargado de dirigir la Comisión Europea y elegido por el Parlamento Europeo.
  • Responsable de Asuntos Exteriores: nombrado por el Consejo. Con iniciativa en materia de política exterior y estatuto especial en el seno de la Comisión. Se configura como una figura más fuerte que el actual Mr. PESC, como órgano coordinador de las dos presidencias a la hora de fortalecer la Política Exterior y de Seguridad Común. Las decisiones PESC se tomarán, en general, por mayoría cualificada. Un punto clave de la propuesta consiste en poner fin a la práctica del veto en los asuntos de política exterior. Sólo las cuestiones que afecten a la seguridad y la defensa se adoptarán por unanimidad aunque aquí sí tendría cabida el derecho de veto.

La Convención sobre el futuro de Europa: entre la ilusión y el pragmatismo

La UE es, al mismo tiempo, una Unión de pueblos y de Estados. Si se siente como una Unión de Estados, los derechos de los Estados deben ser iguales. Si se percibe como una Unión de pueblos, son los derechos de los ciudadanos los que deben ser iguales. El sistema actual ofrece una respuesta satisfactoria a esta doble exigencia. El debate sobre el futuro de Europa supone una innovación en cuanto al alcance del debate (federal), la finalidad (la gestión de la globalización ), el método (la Convención ) y, por último, el resultado (una Constitución para Europa).

El Consejo Europeo reunido en Laaken se comprometió, en diciembre de 2001, a impulsar una ambiciosa y profunda reforma institucional de la UE, y a tal efecto convocó una Convención. Por primera vez en la construcción europea se proponía una reforma de conjunto.

La Convención sobre el futuro de Europa se encarga de examinar las principales cuestiones que plantea el desarrollo futuro de la Unión con al menos 25 Estados miembros. Su objetivo pasa por proponer para la Unión Europea un marco y estructuras adecuadas a la evolución del mundo, a las necesidades de los ciudadanos europeos y al futuro desarrollo de la Unión. Asimismo, prepara la reforma de los Tratados de la UE mediante un debate amplio y transparente con vistas a la CIG de 2004, llamada a pronunciarse sobre una futura Constitución para la Unión Europea, y da respuesta a varias cuestiones, entre otras: ¿cómo debe ser la Europa del siglo XXI?; ¿qué esperan los ciudadanos de las instituciones europeas?; ¿qué reformas son necesarias para que la UE sea más eficaz, transparente y democrática?; ¿cómo deben repartirse las competencias entre la UE y los Estados miembros?; ¿cómo deben participar los parlamentos nacionales en la arquitectura europea?; ¿cuál debe ser el papel exterior de la UE y su respuesta a la globalización ?.

En la Convención participan 105 personalidades, entre ellas, 16 miembros del Parlamento Europeo y 30 parlamentarios nacionales, 15 representantes de los Jefes de Estado y/o de Gobierno de los Estados miembros y 2 comisarios europeos. Está presidida por el antiguo presidente francés Valery Giscard d´Estaing y dirigida por un Presidium. Existe una Asamblea plenaría y participan, a título consultivo, 39 representantes de los trece países candidatos que tal y como estableció la Declaración de Laeken, participan plenamente en las deliberaciones de los trabajos de la Convención, si bien no pueden impedir el consenso que pudiera alcanzarse entre los Estados miembros. El Comité Económico y Social (tres representantes), el Comité de las Regiones (seis representantes), los interlocutores sociales (tres representantes) y el Defensor del Pueblo Europeo asisten en calidad de observadores.

La Convención se reúne una o dos veces al mes, en Bruselas, en el edificio del Parlamento Europeo. Los trabajos de la Convención se desarrollan en tres fases: una fase de escucha, consistente en la determinación de las expectativas y las necesidades de los Estados miembros, de sus gobiernos y de sus Parlamentos, así como de la sociedad europea; una segunda fase de reflexión, enfocada a la comparación de las distintas opiniones expresadas y la ponderación de su alcance y consecuencias; por último, una fase de formulación, síntesis y elaboración de propuestas.

Cada sesión se centra fundamentalmente en uno o dos temas principales. Las sesiones plenarias, de carácter público, tienen una duración de dos medias jornadas. Los miembros de la Convención participan en grupos de trabajo con el fin de profundizar en temas concretos. Al margen de las sesiones plenarias y de los grupos de trabajo, los miembros de la Convención pueden presentar sus puntos de vista e ideas mediante contribuciones escritas que se distribuyen a todos los participantes.

Con el objeto de ampliar el debate, se ha creado un foro abierto a las organizaciones que representan a la sociedad civil (interlocutores sociales, medios económicos, organizaciones no gubernamentales, círculos académicos, etc.) Las organizaciones que participan en el Foro reciben regularmente información acerca de los trabajos de la Convención. Sus contribuciones se incorporan al debate. Dichas organizaciones pueden ser oídas o consultadas sobre asuntos concretos en la forma que determine el Presidium. Este último invita a todas sus reuniones a un miembro de la Convención designado por los representantes de los países candidatos.

Al término de su mandato, durante el año 2003, la Convención presentará sus propuestas al Consejo Europeo. Los trabajos de la Convención tendrán su prolongación en la Conferencia Intergubernamental (CIG) de 2004 CIG, quién se encargada así mismo de aprobar la Constitución Europea. Al término de la Convención, se presentarán las propuestas al Consejo Europeo. La Convención ya se planteó la posibilidad de redactar uno o dos proyectos de Constitución e instaurar las llamadas "dos velocidades" con el fin de permitir a cada uno de los Estados avanzar a su propio ritmo.

Expectativas de los ciudadanos

Una de las carencias más importantes de la Convención ha sido que el proyecto europeo no ha logrado incorporar plenamente a los ciudadanos. Los ciudadanos europeos aprueban los grandes objetivos de la Unión, pero no siempre perciben la relación entre dichos objetivos y la actuación cotidiana de ésta. Anhelan que las instituciones europeas sean menos lentas y rígidas y, sobre todo, una mayor transparencia. Muchos piensan que la Unión debería prestar más atención a sus preocupaciones cotidianas, aunque sin intervenir en todo y a todos los niveles. Aspiran a un mayor control de las decisiones que les afectan. Ahora bien, al tiempo que los europeos piden mayor transparencia, respeto, eficacia y sencillez, también anhelan "más Europa". Les preocupan algunos temas específicos: la justicia y la seguridad, la lucha contra la delincuencia, el control de los movimientos migratorios. Aspiran a contar con soluciones en los ámbitos del empleo, la lucha contra la pobreza, la exclusión social, la cohesión económica y social a la vez que abogan por un planteamiento común en materia de contaminación, cambio climático y seguridad de los alimentos. Piden también "más Europa" en asuntos exteriores, de seguridad y de defensa. En síntesis, los ciudadanos se remiten a la Unión Europea para abordar todos estos problemas trascendentales que, en su opinión, deben afrontarse en común.

Al formular sus expectativas, los europeos colocan a sus responsables y a sus representantes frente a lo que puede parecer una paradoja: el deseo de una Europa sencilla y clara, respetuosa de las competencias de cada cual, pero que intervenga en una gama de sectores cada vez mayor. Ya el 4 de abril de 2001, en un llamamiento a favor de una Constitución Europea pronunciado en el Parlamento Europeo, el Presidente de la República Federal de Alemania, Johannes Rau, alentó a los diputados europeos a hacer todo lo posible para que Europa penetrase cada vez más en la vida cotidiana de los ciudadanos. Por todo ello, se pide a la Convención Europea que aporte nuevas respuestas.

En opinión de la Embajadora de Malta en España, existen tres puntos básicos que pueden sustentar la relación entre los ciudadanos europeos y cualquier acción llevada a cabo en el ámbito de la UE:

a) los ciudadanos deben sentir que pueden influir en los procedimientos de alguna forma, desarrollando mecanismos que permitan el flujo de ideas, reacciones y comentarios al trabajo que realiza la Unión, facilitando el mayor uso de Libros Blancos como medios de calibrado de la reacción pública y recisando la capacidad de los representantes de los parlamentos nacionales de conectar con los procesos de toma de decisiones;

b) el proceso de toma de decisiones no debe ser excesivamente complejo;

c) las necesidades sociales de los ciudadanos europeos deben permanecer de forma invariable en el centro de cualquier acción de la UE, y deberían obtener una prioridad predominante, independientemente del asunto en cuestión.

El método elegido por la Convención consiste en la búsqueda del consenso, es decir, la aprobación de la gran mayoría, sin dejarse bloquear por la regla de la unanimidad. La obligación para la nueva y última etapa de la Convención pasa por la redacción de los artículos de la Constitución y la propuesta de adaptaciones al sistema institucional exigidas por la ampliación.

En el ámbito de la Covención, ha surgido como proyecto paralelo la denominada "Constitución de Prodi". El Presidente de la Comisión ha propuesto su propio proyecto de Constitución, en un intento por reforzar el papel de la Comisión. Prodi aboga por la vuelta al método comunitario e invoca profusamente a Jean Monnet. Intenta dar marcha atrás en todos los campos en los que en los últimos años los gobiernos han tomado la iniciativa, en detrimento de las instituciones comunitarias. Pretende reducir la autonomía del Consejo Europeo y descalifica las propuestas que demandan un presidente permanente. Prodi propone también nombrar a un Secretario General de la Unión, que sería al mismo tiempo Vicepresidente de la Comisión y reuniría en una sola figura las competencias actualmente repartidas entre Javier Solana y Christopher Patten. Finalmente, reivindica para la Comisión la representación externa del euro y pretende limitar los poderes del Consejo de Ministros, que quedaría atrapado en un doble lazo, entre la Comisión y el Parlamento Europeo.

Hasta la fecha se han presentado los primeros 16 artículos del proyecto de Constitución Europea en el que se citan, entre otros, los objetivos de la Unión y sus valores, los derechos de los europeos… a la vez que se adjunta la Carta de Derechos de la Unión Europea y las competencias exclusivas de la Unión. Este es, sin duda, el primer paso en el histórico proceso de redacción de la Constitución Europea que deberá quedar completada en junio de 2003.

 

 

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