LOS
GRANDES RETOS DE LA UNIÓN EUROPEA: AMPLIACIÓN
Y CONVENCIÓN EUROPEA
Daniel del Valle-Inclán Rodríguez-Miñón
Asistente dse investigación del INCIPE
Bronislaw
Geremek (Ministro de Exteriores de Polonia entre 1996
y 2000) dijo que "la ampliación de la Unión
Europea reconciliaría la historia con la geografía".
La ampliación es moralmente deseable, estratégicamente
necesaria y políticamente realizable. Supone quitarse
la última carga que se arrastraba desde Yalta y
afrontar el reto de superar una división histórica.
La quinta ampliación es también la de mayor
envergadura en toda la historia de la Unión y estará
regida por el lema "aunar esfuerzos para conseguir
mayores resultados".
Cincuenta
años después de su nacimiento, la UE se
encuentra en una encrucijada, en un punto de inflexión
de su existencia. Es inminente la unificación de
Europa. La Unión está a punto de ampliarse
con más de diez nuevos Estados miembros, principalmente
de Europa Central y Oriental. Por fin, Europa está
en camino de convertirse de forma pacífica en un
todo coherente, cuyos miembros comparten valores, ambiciones,
proyectos, normas e instituciones. Huelga decir, sin embargo,
que esta evolución hacia una Europa con más
de treinta miembros exige un planteamiento diferente del
seguido hace cincuenta años, cuando seis países
iniciaron el proceso construcción europea.
La
gran ausente de esta quinta ampliación ha sido
Turquía, quién aceptó, aunque con
reparos, la fórmula que prevé la apertura
de negociaciones "cuanto antes" a partir de
diciembre de 2004, siempre que para esa fecha los veinticinco
consideren que el gobierno de Ankara cumple con los criterios
de democratización que se exige a todo Estado que
desee adherirse a la Unión. Existen, además,
otros dos países candidatos, Bulgaria y Rumania,
que aspiran a unirse al proyecto de creación de
la "gran Europa" en el año 2007.
A
nivel institucional, las adaptaciones derivadas de la
ampliación serán claramente visibles. El
Consejo de la Unión pasará de los 19 miembros
de 1975 y los 32 actuales, a los 52 tras la ampliación
en curso. El Parlamento Europeo, elegido por sufragio
universal directo, superará el tope antaño
fijado de los 700 diputados. La Comisión llegará
a tener 25 comisarios, 6 designados por los países
más poblados y 19 por los menos poblados. El paso
a 25 se deberá a la designación por parte
de los nuevos Estados miembros de 10 comisarios adicionales
que será parcialmente compensado con la supresión
del segundo comisario designado por los países
de mayor población. Por vez primera, el número
de comisarios designados por los países más
poblados de la Unión, que representan a su vez
el 78 por ciento de la población total tan sólo
supondrá un 24 por ciento. Además, en una
Unión compuesta por 25 Estados de mantenerse la
rotación semestral en la Presidencia del Consejo,
un Estado sólo disfrutará de dicho privilegio
cada doce años y medio.
La
UE persigue, con esta nueva ampliación dos objetivos.
De una parte, el objetivo político: crear un espacio
europeo de libertad y paz, unir, reconciliar y dar estabilidad
a una Europa dividida durante mucho tiempo por el Telón
de Acero, y consolidar la presencia y la voz de Europa
en el mundo. Habría que evitar que la ampliación
implicase un aumento exagerado del número total
de diputados, al mismo tiempo, se debería tener
en cuenta la relación entre el número de
escaños por Estado y el número de habitantes,
pero garantizando que los Estados de menor población
contasen con una representación política
suficiente. Por otra parte, en los aspectos políticos,
hay que tener en cuenta que la introducción de
prioridades semestrales debilitaría el funcionamiento
de las instituciones e impediría la continuidad
y el seguimiento de las decisiones.
Como
segundo objetivo, se pretende crear un mercado de 500
millones de consumidores, respaldado por una UEM y un
mayor peso en los mercados mundiales y en la organización
de la economía mundial. El Consejo Europeo de Berlín
de 1999 alcanzó un acuerdo político sobre
la financiación de la ampliación, fijando
la dotación presupuestaría global para los presupuestos
comprendidos entre 2000 y 2006 en un límite máximo
del 1,27 por ciento del PIB de la UE. Este "techo
presupuestario" deberá ser tenido en cuenta
a la hora de abordar la revisión de los criterios
de atribución y así evitar que las regiones
que hoy reciben ayudas en el marco de la política
regional de la Unión corran el riesgo de dejar
de ser consideradas desfavorecidas en una Unión
ampliada. Sería falso medir el coste de la ampliación
únicamente en términos presupuestarios ya
que no se pueden obviar el conjunto de los parámetros
y los flujos financieros. Un 2,7 por ciento de los gastos
del presupuesto se destinó durante el año
2002 a la preparación del ingreso de los nuevos
Estados miembros.
Pero
también hay considerar las cuestiones sociales.
Existe una opinión favorable de los Quince a la
hora de mantener las actuales restricciones nacionales
de acceso al mercado laboral para los trabajadores de
un nuevo Estado miembro durante un plazo comprendido entre
dos y cinco años a partir de la fecha de la adhesión
del Estado que se trate. El propósito de este plazo
es evitar un posible dumping social.
Europa, en busca de su
identidad
Europa
cambia y, por consiguiente, el funcionamiento, las normas
y el propio papel de la Unión Europea han de evolucionar.
En esta capacidad de cambio viene basándose la
construcción europea desde hace más de cincuenta
años y, en la actualidad recae en la Convención
Europea la labor de proponer una adaptación y una
renovación del marco institucional y político
europeo.
El
primer gran reto de la Convención consiste en la
simplificación de los tratados constitutivos de
las Comunidades Europeas que pasarían de tener,
en lugar de cuatro tratados con numerosos protocolos,
un único tratado constitucional: la Constitución
Europea con pocos protocolos adjuntos. Los tratados no
son una Constitución. Falta la claridad de una
norma básica comprensible para los ciudadanos,
pero, sobre todo, un sentido constitucional: que los individuos
perciban esa norma básica como tal Constitución,
y se identifiquen con los principios y los valores básicos
que en ella se recogen. Necesitamos una Constitución
o como lo denomina el antiguo presidente francés,
Giscard d´Estaing, un Tratado Constitucional.
El
Parlamento Europeo ya había tratado de avanzar
en el pasado hacia una Constitución Europea, entre
otros, a través de los proyectos Spinelli (1984)
y Herman (1994). Sin embargo, la Convención constituye
la primera ocasión, desde la Conferencia de Messina
de 1955, en la que los responsables europeos se dotan
de medios y de plazos para llevar a cabo una reflexión
profunda sobre el futuro de la Unión. Numerosos
aspectos impiden una equiparación material entre
Constitución y tratados, como por ejemplo, la ausencia
de un catálogo de derechos fundamentales en los
tratados comunitarios. La Convención propondrá
la inclusión en la Constitución de una definición
de los delitos graves y transfronterizos y dar más
fuerza constitucional a la Carta de Derechos Fundamentales.
Por
consiguiente, de los trabajos de la Convención
debe derivarse un Tratado Constitucional, o si se prefiere,
"un híbrido" de Tratado internacional
y de Constitución de una entidad política
que responderá al modelo de integración
europea. El método de "Monnet" renunciaba
a lograr de un salto la soñada Europa federal,
toda vez que confiaba en las virtudes de la "progresividad"
y en el poder integrador de la economía.
El
método funcional fue un hallazgo incuestionable,
una muestra extraordinaría de pragmatismo y de talento
político, pero su potencialidad se ha agotado ya
que una Europa federal se basa en instituciones fuertes
y supranacionales. La UE se ha construido a través
de la integración económica, evitando siempre
un debate abierto sobre los valores, las finalidades y
el añadir la complejidad de las normas comunitarias
y la "euro-jerga".
Con
vistas a superar dichas limitaciones dos modelos diferentes
han sido puestos sobre la mesa, si bien, finalmente se
ha propuesto un acuerdo conjunto sobre el futuro de Europa.
De una parte, el modelo alemán, propuesto por el
Canciller Schröder y basado en una Europa federal,
a imagen de Alemania, con un sistema institucional integrado.
De otra, el modelo francés o "Jospin",
que aboga por una Federación de Estados-Nación
que conjugue el ideal federativo con la realidad de los
Estados-Nación. En definitiva, la Unión
evoluciona hacia una fórmula consensuada de que
podríamos definir como "federalismo intergubernamental",
sistema inspirador del esqueleto del Tratado y punto de
encuentro entre el federalismo y el "intergubernamentalismo".
Dicho esqueleto regula un federalismo asimétrico
porque unos Estados tienen naturaleza política
unitaría y otros compuesta, y porque no todos van a participar
en las mismas políticas. La reflexión sobre
la estructura institucional de la UE tiene mucho que ganar
si se concentra en la naturaleza y los objetivos políticos
de la Unión. Se apunta, como evolución posible,
hacia el surgimiento de funciones federales en las dos
instituciones con vocación ejecutiva que un día
acabarán por fusionarse para dar así origen
al verdadero gobierno de la Europa Unida.
No
obstante, hay que ser conscientes de que, cualquiera de
los dos modelos anteriores, bien en su consideración
por separado, bien de forma conjunta, implica una readaptación
de la estructura y funcionamiento mediante la introducción
de una serie de modificaciones. En primer lugar, la simplificación
de los tratados constitutivos afectará a la forma
de adopción y aplicación las decisiones
por parte de las instituciones comunitarias. Actualmente
existen diez categorías de instrumentos de gobierno
diferentes, que se verán reducidas a las cinco
siguientes: las leyes europeas, aplicables en toda la
Unión; las leyes-marco europeas, que han de ser
transcritas en las legislaciones nacionales; los textos
de aplicación ; simples opiniones y, por último,
las decisiones individuales, ya que la Unión es
responsable de aplicar directamente sus poderes.
En
segundo lugar, otro de los objetivos pasa porque exista
un control político de la subsidiariedad, garantizando
que la UE no intervendrá, excepto en lo estrictamente
necesario para ejercer sus competencias, en sustitución
de los Estados miembros y sus colectivos locales, que
sí estarán cualificados para llevar a cabo
esas acciones. Existe, por ejemplo, unanimidad acerca
de la competencia en materia monetaria de la Unión
y sobre la exclusividad nacional de las competencias económicas
a los Estados, pero aun queda por determinar los mecanismos
de coordinación y vigilancía sobre dichas políticas,
y temas en los que avanzar, como el gobierno económico
y social de Europa.
En
tercer lugar, no existe aún una Política
Exterior y de Seguridad Común (PESC), más
allá de las acciones comunes de política
exterior que, con frecuencia, tienen éxito. Esta
carencia se explica por la ausencia de determinación
política de querer hacer entrar progresivamente
la competencia diplomática de los Estados en el
campo de su acción común y de reducir la
parte de las iniciativas nacionales, que hoy sigue siendo
preponderante. No obstante, se el hecho constituye otro
de los grandes retos, si no el más importante,
a afrontar en una Europa ampliada. Sin embargo, en este
contexto es necesario hacer una serie de consideraciones.
Europa
será gobernada por una "troika", integrada
por dos presidentes y un "poderoso" ministro
de Asuntos Exteriores. El primero será el presidente
de Europa, designado por los Jefes de Estado y de Gobierno
de los países miembros, con un mandato máximo
de cinco años; el segundo, como presidente de la
Comisión, necesitará el voto del Parlamento
Europeo. La tercera pieza es el ministro de Exteriores,
que estará vinculado tanto al Consejo como a la
Comisión. Existe una propuesta franco-alemana que
propugna la creación de una serie de instituciones
comunes, a saber:
- Presidente de la UE: designado por dos
años y medio, con mandato renovable una sola
vez por igual tiempo, quién presidiría
el Consejo Europeo. Elegido por mayoría cualificada
por los Jefes de Estado y/o de Gobierno de los Estados
miembros de la Unión, a quiénes representará
en las reuniones con otros Jefes de Estado y de Gobierno
- Presidente de la Comisión: encargado
de dirigir la Comisión Europea y elegido por
el Parlamento Europeo.
- Responsable de Asuntos Exteriores: nombrado
por el Consejo. Con iniciativa en materia de política
exterior y estatuto especial en el seno de la Comisión.
Se configura como una figura más fuerte que el
actual Mr. PESC, como órgano coordinador de las
dos presidencias a la hora de fortalecer la Política
Exterior y de Seguridad Común. Las decisiones
PESC se tomarán, en general, por mayoría
cualificada. Un punto clave de la propuesta consiste
en poner fin a la práctica del veto en los asuntos
de política exterior. Sólo las cuestiones
que afecten a la seguridad y la defensa se adoptarán
por unanimidad aunque aquí sí tendría
cabida el derecho de veto.
La Convención sobre
el futuro de Europa: entre la ilusión y el pragmatismo
La
UE es, al mismo tiempo, una Unión de pueblos y
de Estados. Si se siente como una Unión de Estados,
los derechos de los Estados deben ser iguales. Si se percibe
como una Unión de pueblos, son los derechos de
los ciudadanos los que deben ser iguales. El sistema actual
ofrece una respuesta satisfactoria a esta doble exigencia.
El debate sobre el futuro de Europa supone una innovación
en cuanto al alcance del debate (federal), la finalidad
(la gestión de la globalización ), el método
(la Convención ) y, por último, el resultado
(una Constitución para Europa).
El
Consejo Europeo reunido en Laaken se comprometió,
en diciembre de 2001, a impulsar una ambiciosa y profunda
reforma institucional de la UE, y a tal efecto convocó
una Convención. Por primera vez en la construcción
europea se proponía una reforma de conjunto.
La
Convención sobre el futuro de Europa se encarga
de examinar las principales cuestiones que plantea el
desarrollo futuro de la Unión con al menos 25 Estados
miembros. Su objetivo pasa por proponer para la Unión
Europea un marco y estructuras adecuadas a la evolución
del mundo, a las necesidades de los ciudadanos europeos
y al futuro desarrollo de la Unión. Asimismo, prepara
la reforma de los Tratados de la UE mediante un debate
amplio y transparente con vistas a la CIG de 2004, llamada
a pronunciarse sobre una futura Constitución para
la Unión Europea, y da respuesta a varias cuestiones,
entre otras: ¿cómo debe ser la Europa del
siglo XXI?; ¿qué esperan los ciudadanos
de las instituciones europeas?; ¿qué reformas
son necesarias para que la UE sea más eficaz, transparente
y democrática?; ¿cómo deben repartirse
las competencias entre la UE y los Estados miembros?;
¿cómo deben participar los parlamentos nacionales
en la arquitectura europea?; ¿cuál debe
ser el papel exterior de la UE y su respuesta a la globalización
?.
En
la Convención participan 105 personalidades, entre
ellas, 16 miembros del Parlamento Europeo y 30 parlamentarios
nacionales, 15 representantes de los Jefes de Estado y/o
de Gobierno de los Estados miembros y 2 comisarios europeos.
Está presidida por el antiguo presidente francés
Valery Giscard d´Estaing y dirigida por un Presidium.
Existe una Asamblea plenaría y participan, a título
consultivo, 39 representantes de los trece países
candidatos que tal y como estableció la Declaración
de Laeken, participan plenamente en las deliberaciones
de los trabajos de la Convención, si bien no pueden
impedir el consenso que pudiera alcanzarse entre los Estados
miembros. El Comité Económico y Social (tres
representantes), el Comité de las Regiones (seis
representantes), los interlocutores sociales (tres representantes)
y el Defensor del Pueblo Europeo asisten en calidad de
observadores.
La
Convención se reúne una o dos veces al mes,
en Bruselas, en el edificio del Parlamento Europeo. Los
trabajos de la Convención se desarrollan en tres
fases: una fase de escucha, consistente en la determinación
de las expectativas y las necesidades de los Estados miembros,
de sus gobiernos y de sus Parlamentos, así como
de la sociedad europea; una segunda fase de reflexión,
enfocada a la comparación de las distintas opiniones
expresadas y la ponderación de su alcance y consecuencias;
por último, una fase de formulación, síntesis
y elaboración de propuestas.
Cada
sesión se centra fundamentalmente en uno o dos
temas principales. Las sesiones plenarias, de carácter
público, tienen una duración de dos medias
jornadas. Los miembros de la Convención participan
en grupos de trabajo con el fin de profundizar en temas
concretos. Al margen de las sesiones plenarias y de los
grupos de trabajo, los miembros de la Convención
pueden presentar sus puntos de vista e ideas mediante
contribuciones escritas que se distribuyen a todos los
participantes.
Con
el objeto de ampliar el debate, se ha creado un foro abierto
a las organizaciones que representan a la sociedad civil
(interlocutores sociales, medios económicos, organizaciones
no gubernamentales, círculos académicos,
etc.) Las organizaciones que participan en el Foro reciben
regularmente información acerca de los trabajos
de la Convención. Sus contribuciones se incorporan
al debate. Dichas organizaciones pueden ser oídas
o consultadas sobre asuntos concretos en la forma que
determine el Presidium. Este último invita a todas
sus reuniones a un miembro de la Convención designado
por los representantes de los países candidatos.
Al
término de su mandato, durante el año 2003,
la Convención presentará sus propuestas
al Consejo Europeo. Los trabajos de la Convención
tendrán su prolongación en la Conferencia
Intergubernamental (CIG) de 2004 CIG, quién se
encargada así mismo de aprobar la Constitución
Europea. Al término de la Convención, se
presentarán las propuestas al Consejo Europeo.
La Convención ya se planteó la posibilidad
de redactar uno o dos proyectos de Constitución
e instaurar las llamadas "dos velocidades" con
el fin de permitir a cada uno de los Estados avanzar a
su propio ritmo.
Expectativas de los ciudadanos
Una
de las carencias más importantes de la Convención
ha sido que el proyecto europeo no ha logrado incorporar
plenamente a los ciudadanos. Los ciudadanos europeos aprueban
los grandes objetivos de la Unión, pero no siempre
perciben la relación entre dichos objetivos y la
actuación cotidiana de ésta. Anhelan que
las instituciones europeas sean menos lentas y rígidas
y, sobre todo, una mayor transparencia. Muchos piensan
que la Unión debería prestar más
atención a sus preocupaciones cotidianas, aunque
sin intervenir en todo y a todos los niveles. Aspiran
a un mayor control de las decisiones que les afectan.
Ahora bien, al tiempo que los europeos piden mayor transparencia,
respeto, eficacia y sencillez, también anhelan
"más Europa". Les preocupan algunos temas
específicos: la justicia y la seguridad, la lucha
contra la delincuencia, el control de los movimientos
migratorios. Aspiran a contar con soluciones en los ámbitos
del empleo, la lucha contra la pobreza, la exclusión
social, la cohesión económica y social a
la vez que abogan por un planteamiento común en
materia de contaminación, cambio climático
y seguridad de los alimentos. Piden también "más
Europa" en asuntos exteriores, de seguridad y de
defensa. En síntesis, los ciudadanos se remiten
a la Unión Europea para abordar todos estos problemas
trascendentales que, en su opinión, deben afrontarse
en común.
Al
formular sus expectativas, los europeos colocan a sus
responsables y a sus representantes frente a lo que puede
parecer una paradoja: el deseo de una Europa sencilla
y clara, respetuosa de las competencias de cada cual,
pero que intervenga en una gama de sectores cada vez mayor.
Ya el 4 de abril de 2001, en un llamamiento a favor de
una Constitución Europea pronunciado en el Parlamento
Europeo, el Presidente de la República Federal
de Alemania, Johannes Rau, alentó a los diputados
europeos a hacer todo lo posible para que Europa penetrase
cada vez más en la vida cotidiana de los ciudadanos.
Por todo ello, se pide a la Convención Europea
que aporte nuevas respuestas.
En
opinión de la Embajadora de Malta en España,
existen tres puntos básicos que pueden sustentar
la relación entre los ciudadanos europeos y cualquier
acción llevada a cabo en el ámbito de la
UE:
a) los ciudadanos deben
sentir que pueden influir en los procedimientos de alguna
forma, desarrollando mecanismos que permitan el flujo
de ideas, reacciones y comentarios al trabajo que realiza
la Unión, facilitando el mayor uso de Libros
Blancos como medios de calibrado de la reacción
pública y recisando la capacidad de los representantes
de los parlamentos nacionales de conectar con los procesos
de toma de decisiones;
b) el proceso de toma de decisiones
no debe ser excesivamente complejo;
c) las necesidades sociales de los
ciudadanos europeos deben permanecer de forma invariable
en el centro de cualquier acción de la UE, y
deberían obtener una prioridad predominante,
independientemente del asunto en cuestión.
El
método elegido por la Convención consiste
en la búsqueda del consenso, es decir, la aprobación
de la gran mayoría, sin dejarse bloquear por la
regla de la unanimidad. La obligación para la nueva
y última etapa de la Convención pasa por
la redacción de los artículos de la Constitución
y la propuesta de adaptaciones al sistema institucional
exigidas por la ampliación.
En
el ámbito de la Covención, ha surgido como
proyecto paralelo la denominada "Constitución
de Prodi". El Presidente de la Comisión ha
propuesto su propio proyecto de Constitución, en
un intento por reforzar el papel de la Comisión.
Prodi aboga por la vuelta al método comunitario
e invoca profusamente a Jean Monnet. Intenta dar marcha
atrás en todos los campos en los que en los últimos
años los gobiernos han tomado la iniciativa, en
detrimento de las instituciones comunitarias. Pretende
reducir la autonomía del Consejo Europeo y descalifica
las propuestas que demandan un presidente permanente.
Prodi propone también nombrar a un Secretario General
de la Unión, que sería al mismo tiempo Vicepresidente
de la Comisión y reuniría en una sola figura
las competencias actualmente repartidas entre Javier Solana
y Christopher Patten. Finalmente, reivindica para la Comisión
la representación externa del euro y pretende limitar
los poderes del Consejo de Ministros, que quedaría
atrapado en un doble lazo, entre la Comisión y
el Parlamento Europeo.
Hasta
la fecha se han presentado los primeros 16 artículos
del proyecto de Constitución Europea en el que
se citan, entre otros, los objetivos de la Unión
y sus valores, los derechos de los europeos… a la
vez que se adjunta la Carta de Derechos de la Unión
Europea y las competencias exclusivas de la Unión.
Este es, sin duda, el primer paso en el histórico
proceso de redacción de la Constitución
Europea que deberá quedar completada en junio de
2003.
